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行業新聞

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保險業反壟斷執法須持之以恒

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2008年7月至2013年3月,廣西壯族自治區河池市保險行業協會先后組織當地9家保險企業通過達成并實施自律協議,劃分摩托車保險業務市場份額。2013年12月19日,廣西壯族自治區工商局經國家工商總局授權,對河池市保險行業涉嫌壟斷行為進行立案調查,于2017年3月20日分別對河池市保險行業協會及9家保險企業作出行政處罰。此案是《反壟斷法》施行以來,工商和市場監管系統反壟斷執法機構查處的第八件保險業壟斷協議案。同期,發改委系統也在湖南、浙江、江蘇、新疆等地查處了保險業組織壟斷協議案。該行業成為僅次于公用企業和建材領域的反壟斷違法行為高發的行業。此現象應引起我國反壟斷執法部門及消費者保護組織的重視。

保險行業壟斷行為成因分析
  筆者將工商和市場監管部門及發改委系統查處的保險行業壟斷案件進行綜合分析,發現這些案件中,涉案當事人的違法行為大多起始于2004年或2008年。通過進一步分析,筆者發現,出現這樣的巧合是因為:一方面,新版交強險和商業第三者責任險自2008年2月1日生效,在保費下跌的同時,責任限額明顯擴大;另一方面,保監會在2004年一口氣發放了18家中資保險公司的經營牌照,而2008年我國保險業又迎來第三波保險牌照“擴容”。這兩方面因素導致保險業競爭變得異常激烈,組織實施限制競爭協議的案件多發。
  實際上,這也是我國全面深化市場經濟體制改革進程中面臨的難題,即每當政府在某一領域放松或徹底放開價格管制,就會有相關企業或行業協會組織實施限制競爭行為,來緩沖價格管制放松或徹底放開后帶來的巨大競爭壓力。在2015年6月保監會啟動商業車險費率改革后,保監會從2017年7月1日起再次下調商業車險費率浮動系數下限,賦予保險企業更多定價自主權,使駕駛習慣良好的“好車主”可以享受更低的商業車險折扣率。在這個節骨眼上,我國反壟斷執法部門集中宣傳保險業反壟斷執法案例,對增強各地保險行業協會及保險企業《反壟斷法》合規意識、避免觸碰《反壟斷法》禁止的“紅線”將起到重要作用。

行業協會組織壟斷協議的特點
  與湖南、湖北兩省工商部門查處的5件新車保險業務反壟斷執法案件相同,廣西河池保險業達成壟斷協議行為也是由行業協會組織實施的。分析工商和市場監管系統自《反壟斷法》施行以來公布的25件壟斷協議案件,筆者看到,有16件案件涉及行業協會參與組織實施壟斷協議,數量超六成?梢,在《反壟斷法》實施的“第一個十年”里,行業協會對《反壟斷法》及其配套規則不熟悉、不重視,缺乏敬畏感,是其壟斷行為高發的重要原因。需要注意的是,相比一般處于競爭關系的經營者之間達成的橫向壟斷協議,行業協會組織壟斷協議具有以下7個方面的特點,需要反壟斷執法者關注。
  一是行業協會的成員單位較多,并與這些會員單位保持頻繁的業務交流。行業協會在組織為數眾多的競爭對手一同實施壟斷協議方面具有天然的信息優勢和人員優勢。在一些市場進入門檻較低,或者隨著市場經濟體制改革的深化市場進入壁壘逐步消除的行業,處于競爭關系的經營者較多,如各地工商和市場監管系統查辦的組織壟斷協議案件所涉及的保行險業、建材行業、會計行業、旅游行業。上述行業要達成壟斷協議,往往依靠行業協會組織成員單位來實現。因此,各地反壟斷執法機構有必要加強對上述行業的調研及反壟斷普法宣傳,同時注意發現案源線索。
  二是相比實施較為直接的價格壟斷協議,組織實施較為復雜的壟斷協議更普遍。在市場份額劃分、地域或客戶劃分、限制產量產能、組織聯合抵制等方面,行業協會可以發揮組織優勢與人員優勢。
  三是行業協會往往利用自身優勢,監督成員單位執行以行業“自律規范”“自律指南”為名的協會決定來限制競爭,并及時對成員單位背離這些決定的行為進行處罰。這種對壟斷協議參與者的有效約束往往可以保障一項壟斷協議持續很長時間。更有甚者,還可以像廣西河池保險業壟斷協議案那樣,伴隨行業協會成員單位的擴展,使本可以帶來競爭壓力的新市場進入者也“入鄉隨俗”地參與到實施壟斷協議的團體中來。
  四是一地行業協會往往與其他相鄰地區的同業協會保持著很好的聯系,更何況許多行業協會本身就是全國、全省范圍的組織。這容易導致同一類型壟斷協議在一地興起或被“試點”成功后,很快拓展到全省各地,甚至全國各地,如在湖北、湖南出現的“新車共保”行為。
  五是由于我國歷史原因,行業協會長時間存在政會不分的情況,甚至部分行業協會組織實施壟斷協議的背后有行業監管機構的身影。一些個案還存在行業監管機構自身主動發起、由行業協會執行的壟斷協議,進而加強了這些行業協會對其成員單位實施壟斷協議的約束性,也更容易促使這些壟斷協議在全省甚至全國得以蔓延。上述情況給反壟斷執法機構查處此類壟斷行為造成較大難度,導致此類壟斷案件發現難、查辦難、結案難。
  六是由于許多行業是深化政企分開等市場經濟改革的重點領域,在這些行業的經營者中,占市場主導地位的大多是與行業主管部門淵源較深的國有企業。這些行業協會也往往由市場份額高、對主管部門影響力更大的國有企業把持。由這些經營者主導的行業協會組織實施的壟斷協議也往往會使這些經營者的收益增加。在廣西河池保險業壟斷協議案中,行業協會的法定代表人同時也是中國人民財產保險股份有限公司河池市分公司的負責人,該分公司在河池各地通過行業協會組織壟斷協議所獲得的市場份額也最高。因此,反壟斷執法機構在認定壟斷協議的發起者、組織者,并據此權衡從重處罰時,也需要對行業協會的內部組織、人員管理、行業協會相關決定起草與決議流程進行了解,從而確保處罰能夠客觀、公正、更有針對性,經得起社會輿論監督與歷史的檢驗。
  七是行業協會組織的壟斷協議有著影響范圍廣、持續時間長、社會危害大的顯著特點,同時也有組織更嚴密的特征。但從另一個角度看,這樣的違法行為往往也越容易被群眾或新進入的競爭對手舉報,同時也更容易保全書面證據。反壟斷執法機構要更加高效地取得這些證據,需果斷地借助現場突擊檢查,或者從并非參與發起或組織壟斷協議的行業協會成員那里取得關鍵證據。

反壟斷執法工作須持之以恒
  從上述分析不難看出,我國在各領域全面深化市場經濟體制改革的落實過程中,會有大量限制競爭、損害改革時效的違反《反壟斷法》行為。這樣的行為可能因為有行業協會的參與而持續時間更長、組織更復雜、危害更大,并可能在不同地區的同一行業表現出不同特點。這就需要我國反壟斷執法者發揚持之以恒的辦案精神,就像廣西壯族自治區工商局查處河池保險業壟斷協議案那樣,從立案到結案歷時近4年,做到有始有終,踏石留印,抓鐵有痕。
  另外,除了需要國務院反壟斷委員會和國家工商總局對各地反壟斷執法工作加強公開與監督外,在各省工商局取消對地方工商局的垂直管理后,各省工商局應在地方工商局人員培訓、調動地方工商局反壟斷執法積極性與組織協調分工上多下功夫,爭取各級政府支持,加強反壟斷執法宣傳與舉報受理、案源摸排、證據收集等工作。
  需要注意的是,如果反壟斷執法機構在個案執法上無法做到“兵貴神速”,就可能面臨涉案當事人藏匿、篡改關鍵證據及通過地方行業主管部門等干擾反壟斷執法的風險,也不排除會遭遇反壟斷執法機構自身人事安排調整,為個案查處帶來新的變數。因此,各省工商反壟斷執法機構需要組織地方工商執法人員學習已公開的反壟斷執法案例,熟悉辦案流程與證據收集工作;通過鼓勵地方工商執法人員到各自轄區宣傳《反壟斷法》,加強行政指導工作;對保險業、建材業、公用事業領域等限制競爭多發的行為多加調研,及時發現相關案源線索。
  不可避免的是,伴隨普法宣傳范圍的擴大,反壟斷執法機構可能遇到查處一地違法行為后,其他地區違法行為“轉入地下”的情況,違法行為變得更隱蔽。這就需要反壟斷執法機構通過更多更細致調查,查證行業協會在取消涉嫌違反《反壟斷法》的章程、制度、決議或自律公約之后,涉案當事人的市場份額與業績發展是否與前述有爭議的章程、制度、決議或自律公約存續時大致一樣,從而證明這些限制競爭行為仍舊“名亡實存”,繼續影響相關行業的競爭環境。
  事實上,我國《反壟斷法》現有的規定對違法經營者處罰力度不大,由于種種原因反壟斷執法者很少沒收違法所得,導致違法成本較低、執法成本較高,通過行政處罰懲戒違法經營者的效果有待提升。一些壟斷協議很可能在“框定可預見的行政罰款”后,以更隱蔽的方式繼續實施。對于保險行業,我國反壟斷執法機構也應注意組織各省摸排當地是否仍存在涉及其他財產性、人壽險的壟斷協議。
  中國共產黨第十九次全國代表大會召開在即,行業協會、商會的政會分開改革,一地多會和一業多會改革正在有條不紊地推進。相關部門對行業協會組織實施壟斷協議問題要保持高度警惕,堅持做到早發現、早立案、全面徹查、處罰到位,對違法情節嚴重的協會、商會依法建議登記管理部門予以注銷,這樣有助于行業協會、商會之間通過在反壟斷法合規方面的競爭,實現優勝劣汰。
  具體到保險行業,我國前不久對完善保險業監管作出了明確要求。目前,保監會一方面強化監管;另一方面繼續推進保險業全面深化改革,如2017年7月1日正式落地實施商業車險改革。這表明,要“保險姓保”,歸根結底還是得依靠市場競爭的約束,通過加速優勝劣汰,優化資源配置,維護參保人利益,捍衛國家金融安全。而這離不開我國各地反壟斷執法機構持之以恒地重視和推進保險業反壟斷執法工作,站在維護國家金融安全的高度,克服困難,舉一反三,讓反壟斷執法工作更高效。http://www.yufu.sh.cn/a/201706-11/2380.html
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