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明確違法性質 準確適用法律

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案情簡介
  當事人:內蒙古自治區阿拉善左旗城市給排水公司
  辦案機關:內蒙古自治區工商局
  處罰時間:2016年4月22日
  處罰結果:責令停止違法行為,沒收違法所得30.0741萬元,并處罰款45.16萬元
 
  經國家工商總局授權,內蒙古自治區工商局于2015年7月對阿拉善左旗城市給排水公司涉嫌濫用市場支配地位實施附加不合理交易條件的壟斷行為進行立案調查,于2016年4月22日對涉案當事人作出行政處罰決定。
  2015年7月初,該局接到舉報,反映當事人涉嫌濫用其市場支配地位在安裝、更換水表和給排水工程安裝施工等經營活動中存在限定交易的行為。該局經核查后將此情況上報國家工商總局,根據總局的授權,于2015年7月24日開始進行立案調查。
  經查,當事人向居民及企事業單位(用戶)提供的商品(服務)主要是城市公共供水服務。阿拉善左旗巴彥浩特鎮自來水供水服務是由當事人獨家提供的,當地無其他可以替代的供水來源。當事人是巴彥浩特鎮唯一公共供水服務的經營者,其公共供水服務地域也只限于阿拉善左旗巴彥浩特鎮地域范圍。因此,本案相關市場界定為阿拉善左旗巴彥浩特鎮所轄地域范圍內的城市公共供水服務市場。
  當事人屬于以城市給排水管網為基礎運營的公用事業性質企業化管理的全民所有制企業,是本案相關地域市場內城市給排水管網的所有者,其他經營者要進入本案相關市場,一定程度上取決于能否與當事人合作。在阿拉善左旗巴彥浩特鎮地域范圍內,當事人提供的城市公共供水服務所占市場份額為100%。因此,當事人在其供水區域范圍內的城市公共供水服務市場具有市場支配地位。當事人在向用戶提供自來水供水服務時,附加了以下不合理交易條件:一是用戶申請安裝或更換水表時必須購買安裝當事人提供的水表,否則不予供水,其指定的水表價格遠高于市場上同類水表價格。二是當事人在用戶申請接入城市供水管網時必須由其自行施工 ,否則不予供水,同時必須按照其作出的遠高于市場價的阿左旗自來水公司派工單或者安裝工程預(決)算書交納工程款。
  內蒙古自治區工商局認為,當事人在阿拉善左旗巴彥浩特鎮所轄地域范圍內的城市公共供水服務市場具有市場支配地位。在用戶向當事人申請接入城市供水管網時,附加不合理交易條件,指定用戶購買安裝當事人指定的水表、自行施工等行為,破壞了公平競爭秩序,剝奪了用戶的自主選擇權,侵犯了其他生產企業和經營者的合法權益,當事人的限定交易行為違反了《反壟斷法》第十七條第(五)項所禁止的違法行為,構成濫用市場支配地位行為。根據《反壟斷法》第四十七條之規定,該局作出行政處罰。
  內蒙古自治區工商局在查處當事人濫用市場支配地位行為時,頗具新意地適用《反壟斷法》規制違法行為,這一做法值得肯定
  1993年國家工商行政管理局《關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》將公用企業概念界定為:“涉及公用事業的經營者,包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、交通運輸等行業的經營者。”依據該定義,內蒙古自治區阿拉善左旗城市給排水公司屬于典型的公用企業。
 
兩法規制公用企業違法行為的比較
  公用企業濫用市場支配地位行為在我國社會公共服務領域長期存在。從1993年《反不正當競爭法》施行開始,我國工商部門適用該法第六條與第二十三條的規定,對公用企業濫用市場支配地位案件進行規制。
  與2008年施行的《反壟斷法》相比,《反不正當競爭法》在規制公用企業壟斷行為時存在立法技術粗糙的弊端,缺乏《反壟斷法》的系統性、周延性與嚴謹性。如《反不正當競爭法》第六條使用了“公用企業或者其他依法具有獨占地位的經營者”的表述,但在實踐中,公用企業可能具有獨占地位,也可能只具有市場支配或相對優勢地位,但不具有獨占市場能力。又如,《反不正當競爭法》僅禁止了公共企業的限定交易行為,但限定交易行為只是公共企業濫用市場支配地位行為的一種類型。因此,《反不正當競爭法》缺乏確認公用企業限定交易行為的精細考量標準與實施細則。
  基于上述情況,內蒙古自治區工商局適用《反壟斷法》第十七條與第十八條等條款,規制公用企業壟斷行為更富有針對性、周延性與科學性。其原因在于,《反壟斷法》及其細則詳細規定了包括公共企業在內的經營者濫用市場支配地位行為的具體類型、行為要件、結果要件與參考因素。
  內蒙古自治區工商局在充分搜集證據的前提下,依據《反壟斷法》采用了傳統的“相關市場界定——市場支配地位認定——濫用行為認定——限制競爭效果認定”的線性推導過程,最終確認當事人的濫用市場支配地位行為。這為將來執法部門查處類似案件的反壟斷執法工作提供了明晰與成熟的借鑒模式。
 
建立反壟斷合規制度的啟示
  本案對于國有公用企業內部的反壟斷合規制度建設具有重要啟示。本案中,當事人具有全民所有制性質,屬于國有公用企業范疇。
  依據我國國企分類化改革宗旨,國有公用企業兼具公益性與盈利性目標,并且公益性目標具有優先適用性。因此,當事人在提供自來水供水服務時,必須保持較低價位的水價,以保證供水價格在社會公眾經濟能力承受范圍之內,從而維護社會公共利益。
  由于國有公用企業長期低價銷售勢必造成盈利微薄甚至虧損,此類企業應當依法通過申請國家補貼、稅收減免等方式來抵消化解成本。但本案當事人以供水成本高而水價低為抗辯理由,強行限定他人接受自己指定的商品與服務,實際上將成本轉嫁給接受自來水供水服務的用戶,損害了社會公共利益,背離了企業的公益性目標;诖,內蒙古自治區工商局認為當事人上述抗辯理由沒有法律依據的觀點完全正確。
  在社會公共服務領域的國有公用企業應以此為鑒,主動構建內部的反壟斷合規審查機制,避免或撤銷所采取的任何損害社會公共利益的成本轉嫁行為。
  此外,在查處涉及給排水公司等公用企業濫用市場支配地位行為的壟斷案件時,執法機關應注意區分兩種情形。
  一種情形是,公用企業完全自主地實施了濫用行為,其行為屬于純粹的企業壟斷行為,執法部門應當依據《反壟斷法》第十七條與第十八條等法律條款進行規制。本案即屬于此種情形。
  另一種情形是,行政機關誘導、促成或迫使公用企業實施了濫用市場支配地位行為,出現行政壟斷與企業壟斷的混合現象。在此情形下,執法部門應在《反壟斷法》框架下,依據行政機關與公用企業各自的過錯程度、行為方式、危害后果,統一規制其各自涉及的行政壟斷與企業壟斷行為。
□案評人 翟 巍
 
  本案中,當事人在城市供排水服務市場具有法定的市場支配地位。在用戶向當事人申請接入城市供水管網建設項目時,當事人附加不合理交易條件,指定用戶購買安裝當事人指定的水表、自行施工等行為,破壞了公平競爭秩序,剝奪了用戶的自主選擇權,侵犯了其他生產企業和經營者的合法權益,涉案企業的限定交易行為違反了《反壟斷法》第十七條第(五)項“沒有正當理由搭售商品,或者在交易時附加其他不合理的交易條件”的規定,構成濫用市場支配地位行為。
  通過查辦此案,我們有如下體會:
  一是重視案件線索的收集,鎖定“靶向”。案件線索的獲取是案件調查的起始點,強調案件線索的收集、分析、定性是案件查辦工作的基礎。我們通過《案件線索報告分析制度》及《“訴轉案”工作規范》,高度重視群眾對相關市場主體(如物業等)投訴、舉報的梳理分析,找準問題點,集中開展核查工作,獲取證據,判定違法行為性質,從而確立案件調查的方向。本案的線索正是源于消費者對物業公司的投訴、舉報。
  二是努力消除畏難思想,先來“克己”。壟斷案件的查處對象主要是公用企業及具有獨占地位的經營者,這類市場主體往往實力雄厚、社會影響力大,給案件調查帶來莫大壓力。要解決這一問題,執法部門應基于《反壟斷法》對此類違法行為開展調查,可以使基層擺脫畏難情緒,依法行政更有力。通過調查此案,我們深深感到,立法的目的及法律設定的權利義務的全面性和有效性,對于執法辦案工作有著極大的支撐作用。
  三是積極匯報、反饋和交流,強化“溝通”。積極尋求國家工商總局對案件查辦的支持和指導,這是案件成功辦理的關鍵。受委托調查后,我們就案件調查的思路形成提綱,積極向自治區工商局領導進行了匯報,并根據領導的指導意見進一步完善了調查方案。在調
 
警惕公用企業限制競爭中的搭售行為
  公用企業,是指涉及公用事業的經營者,包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、交通運輸等行業的經營者,而涉及公用企業強制交易、濫收費用、搭售商品、附加不合理交易條件等限制競爭和壟斷行為一直以來是社會所關注的熱點,消費者反映強烈。內蒙古自治區工商局對公用企業違法行為亮劍,證據扎實、定性準確,彰顯了工商部門的執法權威。需要注意的是,搭售行為在某些情況下并不必然限制、排除競爭,執法部門需根據具體案件對搭售行為進行合理性分析
  查處公用企業違法行為是工商部門的執法重點。2013年以來全國工商系統公布查處的反壟斷案件中,涉及公用企業的約占1/5。今年4月至10月,國家工商總局決定在全國范圍內開展集中整治公用企業限制競爭和壟斷行為專項執法行動。
  在此大背景下,國家工商總局近日公布了內蒙古自治區工商局查處阿拉善左旗城市給排水公司濫用市場支配地位一案。本案中,當事人是內蒙古自治區阿拉善左旗地域范圍內城市公共自來水供應服務領域唯一的公用企業,具有市場支配地位。當事人利用其市場支配地位,在提供自來水供水服務時,要求交易相對方如申請安裝或更換水表,必須購買安裝公司提供的水表;如申請接入城市供水管網,必須由其自行施工,否則不予供水。
  分析上述行為可知,當事人的行為屬于典型的搭售行為。內蒙古自治區工商局認為,當事人利用其在供水服務領域的市場支配地位,排除、限制了水表市場及城市管道施工市場中其他合法經營者參與競爭,限制交易相對方的自主選擇權,并依據《反壟斷法》的有關規定處罰。此案定性準確,處罰合理。
  在執法實際中,搭售一般指賣方銷售商品或服務,以交易相對方同時必須購買另一件商品或服務為前提條件,曾廣受詬病。在美國,搭售曾被列為本身違法行為,即不需對其行為效果進行分析,行為本身就構成違法。隨著經濟理論和社會、司法實踐的發展,人們逐漸認識到搭售行為并不必然限制、排除競爭。一定情況下,搭售行為可以降低成本、提高效率,如節省生產和分銷費用、節省交易費用、確保產品性能最佳等。
  我國《反壟斷法》吸收了以上思路,規定只懲處無正當理由的搭售行為!豆ど绦姓芾頇C關禁止濫用市場支配地位行為的規定》指出,判斷搭售的理由是否正當應綜合考慮兩個因素:一是有關行為是否為經營者基于自身正常經營活動及正常效益而采取,二是有關行為對經濟運行效率、社會公共利益及經濟發展的影響。
  本案中,在當事人附加不合理交易條件行為是否有正當理由的認定方面,當事人提出因為水表種類多,計量誤差大,公司年售水量與供水量比值長期處于偏低水平,供水成本高、壓力大、水價偏低影響銷售收入,因而公司搭售行為具有一定的正當性。內蒙古自治區工商局對此進行了分析,承認該地區自來水水價確實偏低,但指出市場上經銷的自來水表是合格商品,符合自來水計量要求,有權利參與市場競爭,同時水價偏低不是強制用戶安裝其指定的自來水表和指定由其自行施工的理由,對當事人提出的理由不予接受。此處的分析十分合理,認定理由正確。
  歐盟委員會在《適用歐共體條約第82條查處市場支配地位企業濫用排他行為的執法重點指南》中曾提出,經營者可能利用搭售規避價格管制,通過銷售商品,補償其在價格管制商品上的壟斷利潤損失。因此,在企業公益性和內部盈利性相沖突的情況下,公用企業的正常經營活動、正常效益如何定義,如何衡量搭售的限制競爭效果與可能存在的促進競爭效果,需要執法部門思考。
  此外,《反壟斷法》涉及老百姓生活的方方面面,也關系企業經營的各個方面,公用企業及其具有獨占優勢地位的經營者,應高度重視對《反壟斷法》的學習,加強法律合規建設,增強守法誠信經營意識。
□案評人 肖 琴
 
 
辦案人員談體會——綜合運用多種方法提升辦案把控能力
  查中,我們也就相關業務問題及時匯報反饋,及時調整解決方案,有效推動了案件調查的順利進行。同時,我們也了解到,當事人屬于多年的虧損補貼企業,相關問題有其歷史原因,并且企業現有的負責人也有意愿對企業存在的問題進行內部整改;诖,我們積極同企業就存在的違法行為進行溝通交流,進一步了解企業想法及采取的措施,精準把握案件調查的方向和內容,力求通過外部監督推動企業的內部整改。
  四是加強法律學習及宣傳,學會“用法”。我們對《反壟斷法》及相關配套法規規定的權利義務內容進行了重點標注,采用發放手冊及集中面談的方式,向企業解釋工商機關反壟斷的職能,并就被調查方配合調查的義務、應行使的權利及拒絕、阻礙調查行為的法律責任進行了宣講,引起企業的重視,有效排除因涉案企業不了解權利義務而引起的阻礙調查因素。
  五是集思廣益開展案件研究調查工作,懂得“聚力”。我們通過嚴格落實《案件調查事前會商制度》及《案件集體研究制度》,對核查的證據材料進行集中會商,集思廣益制定詳細的調查取證方案,明確對涉案企業的內部取證及外圍調查取證的重點及方法。在調查中,我們對調查人員存在的疑問進行會診,及時進行匯報、及時解決問題,確保案件調查工作有序推進。
  六是認真學習調查對象的相關業務知識,努力“知彼”。在調查環節,執法人員要有效破解因業務障礙造成的調查困境,取得核心證據,就需對行業運作的模式、內部機構設置、部門職能劃分、內部工作流程及相關費用的核算方法等內容和專業知識進行提前掌握并潛心鉆研,這樣獲取的證據才能讓涉案企業心服口服。
  我們在查辦此案時綜合運用了上述多種方式方法,確保了本案的順利辦結,同時也有效提升了執法人員現場辦案的綜合把控能力及證據材料的綜合分析能力。
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