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行業新聞

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勇于挑戰行業“潛規則”提升工商執法影響力

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編者按
  
2016年年底以來,上海市工商和市場監管部門查辦了10件輪胎企業商業賄賂系列案件,涉案的均是知名輪胎企業,引起社會較大反響!吨袊ど虉蟆2017年1月19日6版刊發了點評此系列案的案評《從上海查處米其林等輪胎銷售公司商業賄賂系列案看給付銷售獎勵合規性》。本期特約查辦米其林等商業賄賂系列案的閔行區市場監管局的辦案人員,講述系列案件的查辦過程、體會及思考,給工商執法人員提供參考。
 

案情回顧
案例一:米其林(中國)投資有限公司商業賄賂案

  辦案機關:上海市閔行區市場監督管理局
  處罰時間:2016年12月23日
  處罰結果:沒收違法所得18442865.44元,并處罰款16萬元
  米其林(中國)投資有限公司從事米其林品牌輪胎產品的銷售業務,其屬下的零售商除了銷售米其林品牌輪胎外,也會代理銷售其他品牌的輪胎。2013年1月至2014年3月,當事人規定,其中4個級別的零售商每采購一個米其林輪胎可以獲得80積分(里程),另一級別的零售商每采購一個輪胎可以獲得60積分(里程),在促銷時也會給予積分(里程)作為獎勵。零售商可以使用上述積分(里程)在米其林零售商俱樂部網站上兌換包括××購物卡在內的一些商品(至案發,××購物卡的兌換已經停止)。
  2013年1月至2014年3月期間,當事人向全國389家零售商交付并激活了價值196.3萬元的××購物卡。當事人購買××購物卡的支出計入公司的“銷售費用”科目中并入賬,在向零售商交付××購物卡時并未向零售商開具發票等憑證,而零售商收到上述卡后也未入賬。
  經審計,上述價值196.3萬元的××購物卡對應1963萬個積分(里程)以及245746個輪胎。當事人銷售上述輪胎的銷售金額(含稅)為154914119.8元,扣除相關成本費用后,當事人的違法所得為18442865.44元。
  上海市閔行區市場監督管理局認為,當事人通過上述手段使零售商增加輪胎的采購和銷售量,排擠其他競爭對手獲取交易的機會,且金額較大,足以對正常的市場競爭秩序產生實質影響,其行為違反了《反不正當競爭法》第八條第一款的規定,屬于《關于禁止商業賄賂行為的暫行規定》第二條第三款所指的商業賄賂行為。依據《反不正當競爭法》第二十二條之規定,該局對當事人作出行政處罰。

 

案例二:普利司通(中國)投資有限公司商業賄賂案

  辦案機關:上海市工商局檢查總隊
  處罰時間:2016年9月20日
  處罰結果:沒收違法所得17395026.49元,并處罰款15萬元
  2013年9月至2014年4月,普利司通(中國)投資有限公司以ECOPIA 銷售獎勵名義向零售商給付財物,以促使零售商購買其ECOPIA系列輪胎。
  當事人設定零售商2013年四季度輪胎進貨數量,并以零售商購進其產品達到或超出上述進貨數目的110%為獎勵條件,根據零售商所購產品的輪胎數量和規格,按照每個輪胎15元至20元不等金額給予零售商獎勵。當事人購進價值386.562萬元的××商城電子購物卡用于給付上述獎勵。截至案發,當事人分別給予1275家零售商價值386.562萬元的××商城電子購物卡,對應銷售ECOPIA系列輪胎223188個,共獲違法所得15114247.19元。
  另查,2013年7月至2014年4月,當事人規定,零售商在2013年12月31日之前購進其冬季輪胎產品,每購進500個輪胎獎勵一張價值5999元的旅游卡。截至案發,當事人分別給予154家零售商460張價值275.954萬元的旅游卡,對應銷售冬季輪胎261876個,獲違法所得2280779.3元。當事人上述兩項共獲違法所得17395026.49元。
  上海市工商局檢查總隊依據《反不正當競爭法》的相關規定,對當事人作出行政處罰。

 

案例三:上海優科豪馬輪胎銷售有限公司商業賄賂案

  辦案機關:上海市閔行區市場監督管理局
  處罰時間:2016年9月1日
  處罰結果:沒收違法所得5149867.57元,并處罰款10萬元
  上海優科豪馬輪胎銷售有限公司主要批發銷售優科豪馬品牌輪胎,其屬下的零售商除了銷售優科豪馬品牌輪胎外,也會代理銷售其他品牌的輪胎。2012年1月至2013年12月,當事人與零售商約定,只要零售商采購其品牌輪胎,當事人會按照約定的標準支付該零售商相應的優金幣。零售商可用優金幣在優科豪馬公司網站平臺(案發后網站平臺已關閉)兌換××禮品卡,其兌換標準為1000枚優金幣可兌換價值100元的××禮品卡。
  截至2013年12月,當事人向178家零售商支付價值41.287萬元的××禮品卡,并以促銷費和廣告費的科目記入財務賬冊。上述××禮品卡對應支付412.87萬枚優金幣,對應銷售88895個輪胎,當事人共獲違法所得5149867.57元。
  上海市閔行區市場監督管理局依據《反不正當競爭法》的相關規定,對當事人作出行政處罰。
  自2012年起,上海市閔行區市場監督管理局(原上海市工商局閔行分局)連續查處了眼鏡、商超、汽車養護用品、家庭裝潢等行業系列案件,查辦案件200余件。這些成績的取得,得益于閔行區市場監管局堅持把“深入一個領域,查處一類案件,規范一個行業”作為執法工作的出發點,密切關注經濟發展中的行業普遍性違法現象,勇于挑戰“潛規則”、打破“潛規則”。特別是閔行區市場監管局在2016年年底查辦了米其林、普利司通、優科豪馬等知名輪胎企業商業賄賂系列案,從源頭上規范了整個輪胎行業的經營行為,有效維護了公平競爭的市場秩序,提升了工商執法的社會影響力。

輪胎行業商業賄賂系列案特點
  近年來,伴隨家用汽車的全面普及,汽車相關配套產品行業也在迅猛發展。2013年4月,上海市閔行區市場監督管理局(原上海市工商局閔行分局)執法人員在對轄區一家汽車養護用品企業檢查過程中發現,某輪胎廠商有給輪胎采購人員快遞××卡的行為。閔行區市場監管局迅速展開調查,發現一些外資輪胎品牌為控制終端零售市場、維持價格優勢,出臺了名目繁多的“商務政策”,通過采購輪胎積分兌換購物卡、組織旅游、給付金條或高價電子產品等形式,搶占或維持市場份額。
  整個輪胎行業商業賄賂系列案從辦案人員對最初的一家企業啟動調查到最終對全部系列案結案歷時三年半,上海工商和市場監管部門集中查辦10家輪胎企業違法行為,罰沒款1.1億元。其中,閔行區市場監管局對3家企業下達行政處罰決定書,罰沒款3800萬元。
  輪胎行業商業賄賂系列案從案情上看相對簡單,均是當事人的行為違反了《反不正當競爭法》關于商業賄賂的相關規定。但從案件辦理過程看,此系列案具有一定的復雜性,呈現以下四個特點。
  一是涉案企業數量多、知名度高。此系列案共涉及10家企業,均為知名企業,如米其林、普利司通、固特異、錦湖、韓泰等。這些外資品牌輪胎企業上世紀90年代進入中國,并迅速占據我國輪胎市場。至2010年,外資品牌輪胎廠商占據超過70%的中國市場份額,且占據95%以上乘用車廠商配套市場。
  二是違法行為類似、模式雷同。涉案輪胎廠商以信息費、代理費、廣告費等名義向與汽車生產廠家有關聯的代理公司支付費用,獲取汽車生產廠家的輪胎采購業務,或者根據輪胎采購業務量向汽車生產廠家相關部門及人員給付禮品和消費卡。有的輪胎廠商直接給付零售商對業務有決定權的相關人員財物,根據采購輪胎數量和種類給付零售商積分,并通過“積分兌換平臺”給予兌換維修工具、××購物卡、數碼產品、家用電器等財物;有的根據約定的銷售量向零售商提供相應的旅游卡、加油卡、消費卡等獎勵。這些方法在各大輪胎廠商或均有使用,或擇一使用。
  三是調查取證要求高、難度大。涉案企業上述給付費用或財物的行為,以“商務政策”的形式出現,在財務賬冊中均有相應名目,并有相關律師或法務人員進行初審和應對。這些企業結構規范、法律服務資源充足,都是區域納稅大戶。辦案人員在調查取證過程中的任何瑕疵都可能對整個系列案的查辦帶來消極影響。如定性問題,包括積分兌換購物卡是否屬于相關人員收取費用、行業普遍性行為下上述“商務政策”能否起到獲取交易機會作用、給零售商的財務是否能納入商業賄賂范圍等。還有調查問題,一些企業總部在外地,財務賬冊數量龐大,經銷商、零售商數量眾多且遍布全國,這都給辦案人員開展調查取證工作帶來極大困難。
  四是參與辦案單位和人員多,組織協調難。此系列案的查辦,必須同時調動充足的執法資源。在查案之初,閔行區市場監管局就組織來自不同部門、所(隊)共計80余人的執法隊伍。執法人員的辦案習慣、辦案能力存在差異,辦案過程中保密要求嚴格,個案進度、調查方向和重點、取證的標準和要求以及定性定量、法律適用和自由裁量等都需要在個案事實基礎上有一定程度的統一。這些均對整個系列案的組織協調和指揮工作提出了更高的要求。
  辦案人員深深體會到:“徒法不能以自行。”法律的適用和執行在實際過程中可能遇到種種困難。這需要承擔職責的部門和辦案人員運用自己的能力和智慧去解決,確保法律執行到位。

行業系列案的查辦模式
  行業系列案指針對同一行業內不同經營者的違法行為進行查處的數量眾多但違法類型基本相同的案件。它不是簡單的案件數量的集中辦理,雖然從涉嫌違法行為和事實來講,并不比某些個案更復雜,但由于涉及企業多、辦案人員參與多,又涉及行業普遍性問題,其辦理難度體現在如何切入以發現行業潛規則、如何組織以平穩推進系列案件、如何處理以彰顯執法公信力方面。在輪胎系列案包括之前的眼鏡行業、裝修行業、商超行業等系列案件的查辦過程中,閔行區市場監管局探索建立了一套行業系列案件查辦模式,即“線索發現(研究分析)-解剖麻雀-尋找切入點-組織部署-全面展開-總結分析”。
  一是線索發現和研究分析。這需要辦案人員轉變辦案思維,從原來就事論事查辦個案轉變為從通過個案查辦和有針對性的行業調研,掌握整個行業情況以及是否存在行業普遍性違法行為。此系列案能順利查辦,既得益于辦案人員的職業敏感性,也與閔行區市場監管局注重“查辦具體違法案件”同“規范行業秩序”有機結合的主動式執法檢查相關。
  二是解剖麻雀。在全面對輪胎廠商進行檢查前,閔行區市場監管局事先重點對一家企業進行詳細調查,掌握了行業內相關企業涉嫌違法行為的特征、積分兌換方式和平臺、給付財物及財務做賬方式等,明確了案件切入點和調查取證重點,為后期調查此系列案打下良好基礎。
  三是尋找切入點。辦案人員需要知曉從行業哪個環節進行檢查,從而掌握眾多涉嫌企業名單和初步涉嫌材料。此外,辦案人員還需明確檢查的重點方向,集中執法資源重點取證,對于其他問題在后期再予以一并處理。
  四是組織部署。這是確保此系列案成功查辦的關鍵,包括但不限于案件討論、人員調配安排、問題研究等多個環節。如在本系列案定性前,閔行區市場監管局對于積分兌換購物卡、兌換實物及其他工具類產品、組織旅游等形式是否構成違法以及調查的管轄權等問題事先進行了充分討論,并向上海市工商局及國家工商總局進行匯報請示,確保整個調查工作始終在依法行政的基礎上進行。隨后,閔行區市場監管局基本上保持每周一次討論會,交流調查情況和遇到的問題,統一認識、實時解決問題,做到調查方向上統一重點,取證上統一要求。在調查處理的基礎上,閔行區市場監管局嚴格按照法律規定的幅度和自由裁量權,根據企業違法行為的情節、金額確定裁量,不畸輕畸重,確保執法的合法性、嚴肅性和公平性。
  五是全面展開。查辦行業系列案件不僅需要個案的突破和推進,更需要通過指揮和調度,推進整個系列案件的順利查辦。閔行區市場監管局依托專業科室統一指揮下的所隊聯辦機制,由公平交易科統一對辦案人員進行調度指揮,共調動8個工商所和1個支隊同時開展執法檢查工作,并加強指揮,形成一支服從指揮、行動有力、規范有序的辦案隊伍,有效保障了此系列案的查辦。
  六是總結分析。此系列案辦結后,閔行區市場監管局召開案件討論會,總結分析此系列案的經驗做法和問題。這樣既總結了階段工作,也對下一步的工作思路進行梳理,對辦案人員的工作能力進行培訓提升。
  上述六個環節形成辦案機關查辦整個行業系列案的辦案模式,但其中有些環節并不是固定不變的,如組織部署,基本貫徹整個流程,而個別環節根據具體案件情況的不同也會有所調整。
  此系列案的順利查辦充分體現了上述行業查辦模式的有效性。在辦案之初,閔行區市場監管局通過對區域內相關汽車4S店、輪胎經銷商、品牌輪胎零售商及部分廠商走訪調研,形成《關于汽車乘用胎行業調研的情況報告》,分析輪胎行業特點、經營狀況、可能存在的行業潛規則。之后,閔行區市場監管局針對某一家品牌廠商進行案件介入,掌握行業普遍存在的違法行為形式、特點和相關資料。在充分調研和個案分析的基礎上,閔行區市場監管局集中執法資源,迅速全面展開調查,期間加強案件請示、討論和案件推進的節奏把握,以強有力的組織部署,保障了輪胎系列案件的順利開展。

從三個方面解決執法難點
  針對輪胎系列案的難點,辦案人員充分發揮執法智慧,從三個方面加以解決。
  一是強化法律宣傳以獲取理解配合。此系列案所涉及的企業均為世界知名品牌企業,相關資料齊全,組織結構嚴密,地方影響力大,同時也有強大的法律和政府事務團隊。在查案之初,相關輪胎企業對執法行為并不理解,往往以討論案件定性為由拖延提交相關資料,案件進度受到較大影響。對此,辦案人員一方面及時向上海市工商局及國家工商總局匯報案情,統一相關問題的認識;另一方面通過各種途徑加大法律法規的宣傳力度,對相關律師、公司法務人員進行法律法規宣傳,取得公司高層對執法行為的理解及配合。此系列案的順利查辦,有賴于國家工商總局、上海市工商局的鼎力支持,也得益于辦案人員扎實的業務水平。
  二是充分討論以確定是否違法。輪胎企業支付給零售商及相關人員的財務和相關費用形式多樣,但均以“商務政策”的方式出現。如何區別違法和正常的商務政策,是查辦此系列案的難點。辦案人員一方面梳理和分析了輪胎廠商提供的大量商務政策文件,并抽絲剝繭逐項分析,將相關商務政策整體分為返利(包括年底、季度及單項)、積分兌換相關卡或工具、旅游、送加油卡或其他有價購物卡等;另一方面通過請示和充分討論,明確對于旅游、積分兌換購物卡及送購物卡等直接用于個人消費的,認定其存在違法嫌疑,對于其他行為要求企業整改。
  三是不辭辛苦固定違法證據。輪胎案件案值大、涉及面廣,輪胎廠商提供的資料種類繁多、數量龐大、數據更加驚人,同時涉及的下游廠商遍及全國各地,導致本案的調查取證的工作量巨大。對此,本案人員不辭辛苦,經常在單位剛整理好相關廠商的資料和數據,便馬不停蹄趕往外地,向經銷商、零售商核實材料和數據。正是有賴于辦案人員對自身職責的高度自覺性和責任感,此系列案件才能順利推進。

查辦輪胎行業商業賄賂系列案的思考
  社會公眾認為當前違法現象普遍、相關行政機關監管不到位,而行政機關疲于應付舉報投訴、媒體曝光或上級交辦任務,行政執法社會影響力有待提升,政府部門公信力也受到影響。對于工商和市場監管部門來說,監管執法方向到底如何,基層也存在困惑。辦案人員認為,問題不在于要不要開展執法辦案工作,而在于如何開展執法辦案工作。
  閔行區市場監管局在總結近幾年行政執法辦案工作的基礎上,積極轉變執法辦案理念,認真組織部署,倡導“針對一種現象、研究分析一個行業、查辦一批企業、打破一個潛規則”的主動式行業系列案件查辦,有效規制相關行業的違法經營行為,也提升了工商和市場監管部門執法的社會影響力。這種理念和方式為基層市場監管部門在當前“寬進嚴管”的背景下加強“事中事后監管”提供了執法思路,主要體現在四個方面。
  一是理念的轉變是查辦行業系列案件的前提。思想決定行動。在辦理行業系列案件的過程中,辦案人員轉變辦案理念是非常必要的。閔行區市場監管局明確執法辦案要樹立三個結合的指導思想,即“辦案與日常監管相結合”“辦案與解決和糾正轄區內突出的違法行為相結合”“執法辦案的法律效果、社會效果和政治效果相結合”,努力從原先“跟著舉報走、跟著媒體走、跟著領導批示走”以及單純完成罰沒款的被動式辦案,轉變為結合監管難點進行針對性更強的主動式辦案。
  二是統一的組織部署是查辦行業系列案件的關鍵。行業系列案件涉及面廣、當事人相對規模較大,知名度高,案件查辦受到的關注度高,影響大。同時,行業系列案件對辦案的能力、組織紀律要求比較高,這些都需要執法部門通過加強組織部署、協調指揮,確保整個辦案形成團隊合力,方向一致、節奏一致、步調一致,這樣才能保證系列案件的順利查辦。
  三是辦案的組織紀律是查辦行業系列案件的保障。行業系列案件需要辦案人員服從大局,注重辦案的組織紀律性。行業系列案件雖然由個案組成,但更多是針對一種或幾種基本的行業“潛規則”進行查處,從某種意義上來說更是一個完整的案件。因此,在辦案單位多、辦案人員多的情況下,特別要強調辦案人員聽從統一指揮,形成團隊作戰合力。
  此外,辦案人員的行為就是辦案機關的行為,辦案人員的形象就是執法單位的形象。在執法辦案中,辦案人員必須注重行為規范文明,在堅持依法行政的基礎上推進案件查辦工作。行業系列案查辦的初期,很多資料和證據并未充分掌握,而行業內消息互通非?。因此,在案件調查過程中,辦案人員必須遵守保密紀律。執法辦案涉及企業的切身利益,辦案人員在調查執法時必須防控廉政風險,對個案如此,對行業系列案件的查辦更應如此。
  四是搭建討論交流的平臺是順利查辦行業系列案件的重要手段。查辦行業系列案件參與辦案的單位和人員較多,涉及的當事人較多,情況較為復雜,必須要統一辦案人員思想認識,把握案件推進節奏,提高辦案的針對性和效率。閔行區市場監管局依托研發的辦案輔助系統,搭建辦案人員討論案情和交流證據信息的平臺,如對一些案件的證據制作進行了樣本設計,統一規范證據制作。同時,辦案人員通過該平臺對違法行為定性、違法事實調查取證、違法金額定量等案件信息進行交流,有效提高了辦案人員之間交流討論案情的效率,確保案件查辦工作穩步推進。
  輪胎系列案的查辦正值《反不正當競爭法》修訂期間,此系列案的案值高、涉及面廣、影響大,也充分體現了基層工商執法人員在適用《反不正當競爭法》時的責任心、決心和信心,同時也對《反不正當競爭法》修訂過程中有關條款的思考和修訂提供了實踐參考。新《反不正當競爭法》將于明年1月1日施行,如何更好地學習貫徹新《反不正當競爭法》,進一步加大執法力度,嚴厲打擊違法行為,適用新《反不正當競爭法》相關規定查辦系列行業案件,營造公平、公正的市場經濟秩序,規范相關行業的健康發展,是閔行區市場監管局著重研究的課題。

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