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行業新聞

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新《行政訴訟法》有看點匯總?

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一、突出行政訴訟的解決糾紛功能更加強調行政監督
    現行《行政訴訟法》第一條規定:“為保證人民法院正確、及時審理行政案件,保護公民、法人和其他組織的合法權益,維護和監督行政機關依法行使行政職權,根據憲法制定本法。”
    新《行政訴訟法》第一條規定:“為保證人民法院公正、及時審理案件,解決行政爭議,保護公民、法人和其他組織的合法權益,監督行政機關依法行使職權,根據憲法,制定本法。”
    分析:
    《行政訴訟法》第一條開宗明義地指出了立法目的和立法依據。
    行政訴訟有3個功能:監督行政機關依法行政、保護行政相對人合法權益和解決行政爭議,即監督、救濟、解紛。以往,我國比較注重行政訴訟的監督和救濟功能,忽視了它的解決糾紛功能。
    新《行政訴訟法》第一條增加了“解決行政爭議”6個字,刪去了“維護”2個字。這一增一減,凸顯我國對加大行政爭議解決力度,加強對行政機關依法行使行政職權的監督,保護公民、法人和其他組織合法權益的態度和決心。
    二、受案范圍擴大
    現行《行政訴訟法》第二條規定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起訴訟。”
    新《行政訴訟法》第二條第一款規定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起訴訟。”第二款規定:“前款所稱行政行為,包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為。”
    分析:
    現行《行政訴訟法》第二條是關于訴權的規定,賦予公民、法人和其他組織受到行政侵權時提起行政訴訟的權利。
    從上述變化可以看出,此次修改擴大了行政訴訟的受案范圍。
    1.可訴的行政行為類型增加
    根據現行《行政訴訟法》,可以提起行政訴訟的只有具體行政行為,不包括抽象行政行為。也就是說,具體行政行為之外的行政行為一律不可訴。這大大限制了行政訴訟案件的受案范圍,導致一些行政相對人的合法權益受到違法行政行為侵害卻無法得到法律救濟。
    新《行政訴訟法》將相關條文中的“具體行政行為”一律修改為“行政行為”,為擴大行政訴訟受案范圍去除了法律原則上的障礙。在此基礎上,新《行政訴訟法》第十二條以列舉的形式增加了對行政機關作出關于自然資源所有權或使用權決定不服、行政機關沒有依法支付最低生活保障待遇等多種新型案件。
    2.行政侵權的主體范圍擴大
    新《行政訴訟法》第二條在原有基礎上增加了一款,明確了行政侵權主體的范圍。
    近年來,行政審批制度改革深入推進,簡政放權已經成為大勢所趨,社會組織依法承擔公共管理和公共服務職能的機會越來越多。在實踐中,這類組織實施的行為同樣會對行政相對人的權利義務造成實際影響,將這類社會組織納入可訴對象,有利于充分保護行政相對人的合法權益。
    三、明確規定行政首長應出庭應訴
    新《行政訴訟法》增加一條,作為第三條。第三條第一款規定:“人民法院應當保障公民、法人和其他組織的起訴權利,對應當受理的行政案件依法受理。”第二款規定:“行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件。”第三款規定:“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的,應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”
    分析:
    新增加的《行政訴訟法》第三條充分彰顯對當事人訴訟權利的保護。
    在實踐中,相對于行政相對人而言,行政機關往往處于強勢地位。公民、法人和其他組織與政府機關及其工作人員產生糾紛后,行政機關不愿當被告,法院也不受理。取證難、立案難、審理難、執行難,不僅使行政訴訟制度的功能大打折扣,也導致許多應當通過訴訟解決的糾紛進入信訪渠道,在有些地方形成了“信訪不信法”的局面。
    新《行政訴訟法》強調人民法院應當保障當事人的訴權、依法受理案件,行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理案件。這是一個宣示性條款,體現了在行政訴訟中對當事人訴權和法院獨立審判權的保障。行政首長出庭應訴,一方面可以緩解行政相對人與行政機關之間的矛盾,另一方面也有利于推動案件的順利解決。
    四、行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭等行政行為納入受案范圍
    現行《行政訴訟法》第十一條第一款共列舉8類可訴具體行政行為:
    (一)對拘留、罰款、吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收財物等行政處罰不服的;
    (二)對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施不服的;
    (三)認為行政機關侵犯法律規定的經營自主權的;
    (四)認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照,行政機關拒絕頒發或者不予答復的;
    (五)申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責,行政機關拒絕履行或者不予答復的;
    (六)認為行政機關沒有依法發給撫恤金的;
    (七)認為行政機關違法要求履行義務的;
    (八)認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的。
    新《行政訴訟法》將第十一條改為第十二條。第一款規定,人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟:
    (一)對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的;
    (二)對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施和行政強制執行不服的;
    (三)申請行政許可,行政機關拒絕或者在法定期限內不予答復,或者對行政機關作出的有關行政許可的其他決定不服的;
    (四)對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的;
    (五)對征收、征用決定及其補償決定不服的;
    (六)申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責,行政機關拒絕履行或者不予答復的;
    (七)認為行政機關侵犯其經營自主權或者農村土地承包經營權、農村土地經營權的;
    (八)認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的;
    (九)認為行政機關違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務的;
    (十)認為行政機關沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的;
    (十一)認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的;
    (十二)認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的。
    分析:
    現行《行政訴訟法》的受案范圍主要針對公民、法人和其他組織人身權、財產權受到違法行政行為侵害的情形!缎姓V訟法》頒布施行以來,對公民、法人和其他組織權利的保護已經不僅僅限于人身權和財產權,行政相對人的權利范圍在相關單行法中不斷擴大,相關行政爭議也逐漸增多。為此,新《行政訴訟法》在保障公民、法人和其他組織人身、財產合法權益免受侵害的基礎上,加強對其他社會權利的保護,如社會保障權、公平競爭權。
    新《行政訴訟法》第十二條規定,對限制人身自由、房屋土地征收補償、濫用行政權力、行政機關侵犯公民人身財產權利等12種情形法院應受理,無論是在案件類型,還是在具體文字表述方面都對現行《行政訴訟法》有較大修改。
    1.新《行政訴訟法》第十二條第一款第(一)項把現行《行政訴訟法》第十一條第一款第(一)項中的“拘留”改為“行政拘留”,“沒收財物”改為“沒收非法財物”,增加對“暫扣”“沒收違法所得”“警告”不服3種可起訴情形。
    2.新《行政訴訟法》第十二條第一款第(二)項增加對“行政強制執行”不服的可起訴情形。
    3.現行《行政訴訟法》第十一條第一款第(三)項改為新《行政訴訟法》第十二條第一款第(七)項,刪去“法律規定的”5個字,增加認為行政機關侵犯其“農村土地承包經營權、農村土地經營權”兩種可起訴情形。
    4.現行《行政訴訟法》第十一條第一款第(四)項改為新《行政訴訟法》第十二條第一款第(三)項,規定了針對行政許可的兩種可起訴情形:行政機關拒絕或者在法定期限內不予答復或者對行政機關作出的有關行政許可的其他決定不服。
    5.現行《行政訴訟法》第十一條第一款第(五)項改為新《行政訴訟法》第十二條第一款第(六)項,增加“合法權益”4個字,強調行政相對人就行政機關履職行為提起行政訴訟必須有合法的權利基礎。
    6.現行《行政訴訟法》第十一條第一款第(六)項改為新《行政訴訟法》第十二條第一款第(十)項,將“發給”改為“支付”,增加認為行政機關沒有依法支付“最低生活保障待遇或者社會保險待遇”兩種可起訴情形。
    7.現行《行政訴訟法》第十一條第一款第(八)項改為新《行政訴訟法》第十二條第一款第(十二)項,增加“合法權益”4個字,強調行政相對人就行政機關侵犯人身權、財產權行為提起行政訴訟必須有合法的權利基礎。
    8.新《行政訴訟法》第十二條第一款增加了第(四)項、第(五)項、第(八)項、第(九)項、第(十一)項,將自然資源所有權或使用權確權,行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭,違法集資、攤派費用,沒有依法支付最低生活保障待遇或者社會保險待遇,不依法履行政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等行政行為納入受案范圍。
    五、調整中級人民法院管轄范圍
    現行《行政訴訟法》第十四條規定,中級人民法院管轄下列第一審行政案件:
    (一)確認發明專利權的案件、海關處理的案件;
    (二)對國務院各部門或者省、自治區、直轄市人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件;
    (三)本轄區內重大、復雜的案件。
    新《行政訴訟法》把第十四條改為第十五條,修改為:中級人民法院管轄下列第一審行政案件:
    (一)對國務院部門或者縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件;
    (二)海關處理的案件;
    (三)本轄區內重大、復雜的案件;
    (四)其他法律規定由中級人民法院管轄的案件。
    分析:
    對比上述條款可以看出,新《行政訴訟法》大大拓寬了中級人民法院行政訴訟案件的管轄范圍。
    現行《行政訴訟法》第十四條第(一)項改為新《行政訴訟法》第十五條第(二)項,刪除“確認發明專利權的案件”。
    現行《行政訴訟法》第十四條第(二)項改為新《行政訴訟法》第十五條第(一)項,將受案范圍從省級人民政府所作的具體行政行為擴大至“縣級以上地方人民政府所作的行政行為”。
    新《行政訴訟法》第十五條增加一項作為第(四)項,作為兜底條款。
 
六、管轄制度更有利于保障司法公正
 
(一)調整行政案件的一般地域管轄
 
現行《行政訴訟法》第十七條規定:“行政案件由最初作出具體行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。經復議的案件,復議機關改變原具體行政行為的,也可以由復議機關所在地人民法院管轄。”
 
新《行政訴訟法》將第十七條改為第十八條。第一款規定:“行政案件由最初作出行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。經復議的案件,也可以由復議機關所在地人民法院管轄。”第二款規定:“經最高人民法院批準,高級人民法院可以根據審判工作的實際情況,確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。”
 
分析:
 
這是關于行政案件一般地域管轄的規定。
 
根據現行《行政訴訟法》,不經復議的行政案件,由最初作出具體行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。經過復議的行政案件,維持原行為的,由最初作出具體行政行為的行政機關所在地的人民法院管轄;改變原行為的,既可以由最初作出具體行政行為的行政機關所在地的人民法院管轄,也可以由復議機關所在地人民法院管轄。
 
當前,行政區劃和司法管轄權相對應,行政審判面臨的一個突出問題就是行政干預。一些基層人民法院人、財、物受制于地方政府,與某些行政機關聯系密切,導致行政案件不能判、不好判、不敢判。減少人民法院“地方化”對公正審判造成的影響,必須保障人民法院具有獨立審判權。
 
為減少地方政府對行政審判的干預,新《行政訴訟法》賦予復議機關所在地人民法院更大的管轄權:經過復議的行政案件,無論是否改變原行政行為,都可以由復議機關所在地人民法院管轄。此外,行政案件跨區域管轄客觀上加大了對行政行為的監督力度,不僅能使行政審判充分發揮其制度功能,還有利于保護公民、法人和其他組織的合法權益,推動形成相信法律、自覺運用法律化解矛盾的良好氛圍。
 
(二)明確選擇管轄規則
 
現行《行政訴訟法》第二十條規定:“兩個以上人民法院都有管轄權的案件,原告可以選擇其中一個人民法院提起訴訟。原告向兩個以上有管轄權的人民法院提起訴訟的,由最先收到起訴狀的人民法院管轄。”
 
新《行政訴訟法》將第二十條改為第二十一條,修改為:“兩個以上人民法院都有管轄權的案件,原告可以選擇其中一個人民法院提起訴訟。原告向兩個以上有管轄權的人民法院提起訴訟的,由最先立案的人民法院管轄。”
 
分析:
 
這是關于共同管轄和選擇管轄的規定。
 
新《行政訴訟法》在選擇管轄部分,將“由最先收到起訴狀的人民法院管轄”改為“由最先立案的人民法院管轄”。
 
(三)明確移送管轄規則
 
現行《行政訴訟法》第二十一條規定:“人民法院發現受理的案件不屬于自己管轄時,應當移送有管轄權的人民法院。受移送的人民法院不得自行移送。”
 
新《行政訴訟法》將第二十一條改為第二十二條,修改為:“人民法院發現受理的案件不屬于本院管轄的,應當移送有管轄權的人民法院,受移送的人民法院應當受理。受移送的人民法院認為受移送的案件按照規定不屬于本院管轄的,應當報請上級人民法院指定管轄,不得再自行移送。”
 
分析:
 
這是關于移送管轄的規定。
 
移送管轄必須同時具備3個條件:移送案件的人民法院受理了案件、受理時對案件有管轄權、接受移送的人民法院對案件有管轄權。因此,新《行政訴訟法》在第二十二條增加規定“受移送的人民法院應當受理”。
 
當然,不同人民法院會對案件管轄權有不同認識,在這種情況下,新《行政訴訟法》規定,受移送人民法院對移送管轄存在異議的,應當“報請上級人民法院指定管轄,不得再自行移送”。
 
(四)上級人民法院不可將第一審案件向下移交
 
現行《行政訴訟法》第二十三條第一款規定:“上級人民法院有權審判下級人民法院管轄的第一審行政案件,也可以把自己管轄的第一審行政案件移交下級人民法院審判。”第二款規定:“下級人民法院對其管轄的第一審行政案件,認為需要由上級人民法院審判的,可以報請上級人民法院決定。”
 
新《行政訴訟法》將第二十三條改為第二十四條。第一款規定:“上級人民法院有權審理下級人民法院管轄的第一審行政案件。”第二款規定:“下級人民法院對其管轄的第一審行政案件,認為需要由上級人民法院審理或者指定管轄的,可以報請上級人民法院決定。”
 
分析:
 
這是關于管轄權轉移的規定。
 
案件管轄權轉移發生在具有上下級審判監督關系的人民法院之間,目的是保證訴訟公正、審判高效。值得注意的是,新《行政訴訟法》取消了關于上級人民法院“可以把自己管轄的第一審行政案件移交下級人民法院審判”的規定,使行政案件管轄制度更加科學合理。
 
七、 明確劃定原告的范圍
 
現行《行政訴訟法》第二十四條第一款規定:“依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告。”第二款規定:“有權提起訴訟的公民死亡,其近親屬可以提起訴訟。”第三款規定:“有權提起訴訟的法人或者其他組織終止,承受其權利的法人或者其他組織可以提起訴訟。”
 
新《行政訴訟法》將第二十四條改為第二十五條,將第一款修改為:“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織,有權提起訴訟。”
 
分析:
 
這是關于原告資格的規定。
 
合理劃定行政訴訟參加人的范圍對行政訴訟制度有著極其重要的作用。從語義角度進行分析,現行《行政訴訟法》只規定提起訴訟的即為原告,并未對原告資格的構成要件作出明確規定。
 
根據20余年的行政審判實踐,新《行政訴訟法》對于原告、第三人、共同訴訟和委托代理人均作出一定調整,將原告限定為“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民法人或者其他組織。也就是說,行政案件的原告不僅限于行政相對人,還包括其他與行政行為有利害關系的公民、法人和其他組織,明確賦予后者依法尋求救濟的權利。
 
八、復議機關維持原行政行為的,或可成為共同被告
 
現行《行政訴訟法》第二十五條共5款,規定了被告資格。第一款規定:“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,作出具體行政行為的行政機關是被告。”第二款規定:“經復議的案件,復議機關決定維持原具體行政行為的,作出原具體行政行為的行政機關是被告;復議機關改變原具體行政行為的,復議機關是被告。”第三款規定:“兩個以上行政機關作出同一具體行政行為的,共同作出具體行政行為的行政機關是共同被告。”第四款規定:“由法律、法規授權的組織所作的具體行政行為,該組織是被告。由行政機關委托的組織所作的具體行政行為,委托的行政機關是被告。”第五款規定:“行政機關被撤銷的,繼續行使其職權的行政機關是被告。”
 
新《行政訴訟法》將第二十五條改為第二十六條,將第二款修改為:“經復議的案件,復議機關決定維持原行政行為的,作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告;復議機關改變原行政行為的,復議機關是被告。”增加一款,作為第三款:“復議機關在法定期限內未作出復議決定,公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的,作出原行政行為的行政機關是被告;起訴復議機關不作為的,復議機關是被告。”將第四款改為第五款,修改為:“行政機關委托的組織所作的行政行為,委托的行政機關是被告。”將第五款改為第六款,修改為:“行政機關被撤銷或者職權變更的,繼續行使其職權的行政機關是被告。”
 
分析:
 
這是關于被告的規定。
 
對比上述規定可以看出,新《行政訴訟法》對被告資格作出了較大調整。
 
1.經復議的案件,復議機關決定維持的,與原行為機關是共同被告
 
在實踐中,一些行政機關的復議機構為維護部門利益對被申請行政復議的行政行為缺乏有效審查,不輕易改變原行政行為,草率作出維持決定。這導致一些當事人認為行政機關“官官相互”,對行政復議制度的功能和作用提出質疑,與行政機關產生爭議后傾向于直接提起行政訴訟,或在原行政行為被復議機關維持后再次尋求法律救濟提起行政訴訟。新《行政訴訟法》將作出維持決定的復議機關列為共同被告,是對行政訴訟監督功能的充分彰顯,倒逼行政機關和復議機關依法行政,加強對行政行為合法性及合理性的公平、公正審查。
 
2.復議機關不作為,或可成為被告
 
根據新《行政訴訟法》的規定,復議機關未在法定期限內作出復議決定的,原告既可以原行為機關為被告,也可以復議機關不作為為由起訴復議機關。這賦予行政案件原告更多選擇權,同時也督促復議機關在法定期限內及時作出行政復議決定,避免久拖不決。
 
3.明確規定委托機關是被告
 
在實踐中,一些組織受行政機關委托代為行使部分職權,其違法行為同樣會對公民、法人和其他組織的合法權益造成侵害,而一旦發生爭議,受委托組織與行政機關常;ハ嗤普,侵權責任難以追究。因此,新《行政訴訟法》刪去了“由法律、法規授權的組織所作的具體行政行為,該組織是被告”這一部分規定,統一規定“行政機關委托的組織所作的行政行為,委托的行政機關是被告”。
 
4.行政機關職權變更的,繼續行使其職權的行政機關是被告
 
當前,行政體制改革不斷深入,各地對食品安全、質量監管等監管職權進行整合,行政部門設置也隨之發生變化。為充分保障當事人的訴權,新《行政訴訟法》增加了關于行政機關職權變更情形下被告資格的規定,避免出現法律空白。
 
九、同類行政案件合并審理共同訴訟須經當事人同意
    現行《行政訴訟法》第二十六條規定:“當事人一方或者雙方為二人以上,因同一具體行政行為發生的行政案件,或者因同樣的具體行政行為發生的行政案件、人民法院認為可以合并審理的,為共同訴訟。”
    新《行政訴訟法》將第二十六條改為第二十七條,修改為:“當事人一方或者雙方為二人以上,因同一行政行為發生的行政案件,或者因同類行政行為發生的行政案件、人民法院認為可以合并審理并經當事人同意的,為共同訴訟。”
    分析:
    這是關于共同訴訟的規定。
    對比上述規定可以看出,新《行政訴訟法》第二十七條對共同訴訟的修改主要體現在兩個方面。一是放寬范圍,將“因同樣的具體行政行為發生的行政案件”改為“因同類行政行為發生的行政案件”。二是增加了條件,即人民法院認為可合并審理的必須經當事人同意。
    十、增加了代表人訴訟的規定
    新《行政訴訟法》增加一條作為第二十八條,規定:“當事人一方人數眾多的共同訴訟,可以由當事人推選代表人進行訴訟。代表人的訴訟行為對其所代表的當事人發生效力,但代表人變更、放棄訴訟請求或者承認對方當事人的訴訟請求,應當經被代表的當事人同意。”
    分析:
    這是關于當事人人數不確定的代表人訴訟的規定,吸收借鑒了《民事訴訟法》第五十五條的內容。
    以往,行政訴訟案件的受案范圍僅限于具體行政行為,很少出現多名當事人就同一行政行為提起行政訴訟的情況。然而,新《行政訴訟法》不僅打破了“非具體行政行為不可訴”的局限,將許多新型行政行為納入受理范圍,更賦予規范性文件可訴性,大大拓寬了行政訴訟的受案范圍,也導致實踐中可能出現代表人訴訟的情況。
    需要注意的是,新《行政訴訟法》關于代表人訴訟的規定與《民事訴訟法》有些不同,如未規定由人民法院參與商定或指定訴訟代表人等。
    十一、細化訴訟第三人的規定
    現行《行政訴訟法》第二十七條規定:“同提起訴訟的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織,可以作為第三人申請參加訴訟,或者由人民法院通知參加訴訟。”
    新《行政訴訟法》將現行《行政訴訟法》第二十七條改為第二十九條。第一款規定:“公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關系但沒有提起訴訟,或者同案件處理結果有利害關系的,可以作為第三人申請參加訴訟,或者由人民法院通知參加訴訟。”第二款規定:“人民法院判決第三人承擔義務或者減損第三人權益的,第三人有權依法提起上訴。”
    分析:
    這是關于訴訟第三人的規定。
    作為第三人參加行政訴訟一般須具備3個條件:與被訴行政行為有利害關系,行政訴訟已經開始且未作出終審判決,當事人具有獨立法律地位、能提出與案件有關的訴訟主張。新《行政訴訟法》細化了對訴訟第三人的規定,規定了兩種情形:與被訴行政行為有利害關系但沒有提起訴訟,與案件處理結果有利害關系。第三人參加訴訟的方式沒有變,一是主動申請,二是由人民法院通知參加訴訟。
    此外,新《行政訴訟法》增加一款規定,賦予第三人獨立上訴的權利,即人民法院判決第三人承擔義務或者減損第三人權益的,第三人有權上訴。
 
十二、擴大了訴訟代理人的范圍
    現行《行政訴訟法》第二十九條規定:“當事人、法定代理人,可以委托一至二人代為訴訟。律師、社會團體、提起訴訟的公民的近親屬或者所在單位推薦的人,以及經人民法院許可的其他公民,可以受委托為訴訟代理人。”
    新《行政訴訟法》將現行《行政訴訟法》第二十九條改為第三十一條。第一款規定:“當事人、法定代理人,可以委托一至二人作為訴訟代理人。”第二款規定,下列人員可以被委托為訴訟代理人:(一)律師、基層法律服務工作者;(二)當事人的近親屬或者工作人員;(三)當事人所在社區、單位以及有關社會團體推薦的公民。
    分析:
    這是關于委托代理人的規定。
    新《行政訴訟法》關于委托代理人的規定與《民事訴訟法》第五十八條的規定基本相同。為滿足訴訟代理需求,新《行政訴訟法》擴大了委托代理人的范圍,增加了基層法律服務工作者、當事人的工作人員和當事人所在社區推薦的公民3類委托代理人。此外,為規范訴訟代理活動,避免部分公民以訴訟代理人的名義長期包攬訴訟,甚至濫用訴訟權利,新《行政訴訟法》減少了一類委托代理人,即經人民法院許可的其他公民。
    基層法律服務工作者,是指符合《基層法律服務工作者管理辦法》規定的執業條件,經核準執業登記,領取法律服務工作者執業證,在基層法律服務所中執業,為社會提供法律服務的人員。當事人的工作人員,這里是指有關單位(法人或非法人組織)作為案件的當事人時,該單位可以委托其工作人員作為訴訟代理人。當事人為自然人時,其所在社區的居委會或者村委會可以推薦有關公民作為其訴訟代理人。
    十三、 代理律師有權復制案件材料
    現行《行政訴訟法》第三十條規定:“代理訴訟的律師,可以依照規定查閱本案有關材料,可以向有關組織和公民調查,收集證據。對涉及國家秘密和個人隱私的材料,應當依照法律規定保密。經人民法院許可,當事人和其他訴訟代理人可以查閱本案庭審材料,但涉及國家秘密和個人隱私的除外。”
    新《行政訴訟法》將現行《行政訴訟法》第三十條改為第三十二條,規定:“代理訴訟的律師,有權按照規定查閱、復制本案有關材料,有權向有關組織和公民調查,收集與本案有關的證據。對涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的材料,應當依照法律規定保密。當事人和其他訴訟代理人有權按照規定查閱、復制本案庭審材料,但涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的內容除外。”
    分析:
    這是關于案件材料查閱和復制的規定。
    與現行《行政訴訟法》相比,新《行政訴訟法》的修改主要體現在3個方面。
    1.將“可以依照規定查閱”改為“有權按照規定查閱”,更加突出律師、當事人和其他訴訟代理人在訴訟過程中查閱、復制相關案件材料的權利。
    2.賦予律師、當事人和其他訴訟代理人復制相關案件材料的權利。
    3.明確規定涉及商業秘密的案件材料不得查閱、復制,有利于保障當事人的合法權益。
    十四、增加一類證據——電子數據
    現行《行政訴訟法》第三十一條規定,證據有以下幾種:(一)書證;(二)物證;(三)視聽資料;(四)證人證言;(五)當事人的陳述;(六)鑒定結論;(七)勘驗筆錄、現場筆錄。以上證據經法庭審查屬實,才能作為定案的根據。
    新《行政訴訟法》將現行《行政訴訟法》第三十一條改為第三十三條,修改為:“證據包括:(一)書證;(二)物證;(三)視聽資料;(四)電子數據;(五)證人證言;(六)當事人的陳述;(七)鑒定意見;(八)勘驗筆錄、現場筆錄。以上證據經法庭審查屬實,才能作為認定案件事實的根據。”
    分析:
    這是關于證據種類的規定。
    證據是人民法院認定事實、審理案件的基礎,必須經過真實性、合法性和關聯性的審查,才能最終作為審判的根據。新《行政訴訟法》對現行《行政訴訟法》作出了2點修改。
    1.增加一類證據,即電子數據。近年來,電子證據作為法律與計算機技術之間最緊密的聯系物,逐漸為人們所重視。在行政管理實踐中,行政機關越來越頻繁地接觸當事人提交的各類電子數據,一些部門為滿足工作需要專門制定了電子數據取證規則,如國家工商總局2012年制定的《關于工商行政管理機關電子數據證據取證工作的指導意見》。
    此前,根據最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定法釋》第十二條的規定,上海注冊公司當事人可以依法向人民法院提供計算機數據或者錄音、錄像等視聽資料,將電子數據納入證據范疇。但該司法解釋把行政訴訟中的電子數據歸屬為視聽資料,沒有予以單獨規定?紤]到電子數據的普及程度及其重要性,新《行政訴訟法》將電子數據單獨作為一類證據進行列舉。
    2.將“鑒定結論”改為“鑒定意見”。
    十五、行政機關應積極履行法定舉證義務
    現行《行政訴訟法》第三十二條規定:“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任,應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件。”
    新《行政訴訟法》將現行《行政訴訟法》第三十二條改為第三十四條,增加一款,作為第二款:“被告不提供或者無正當理由逾期提供證據,視為沒有相應證據。但是,被訴行政行為涉及第三人合法權益,第三人提供證據的除外。”
    分析:
    這是關于被告承擔舉證責任的規定。
    從上述規定可以看出,新《行政訴訟法》對行政案件舉證責任的分配沒有變化,即被告對其行政行為負有舉證責任。同時增加一款規定,要求行政機關積極履行舉證義務,主要有兩點要求。一是積極提供證據,二是在法定期間內提供證據。否則,視為沒有相應證據,將承擔不利的法律后果。
 
 十六、舉證責任分配更加科學
    新《行政訴訟法》增加三條,作為第三十六條、第三十七條、第三十八條。
    第三十六條規定:“被告在作出行政行為時已經收集了證據,但因不可抗力等正當事由不能提供的,經人民法院準許,可以延期提供。原告或者第三人提出了其在行政處理程序中沒有提出的理由或者證據的,經人民法院準許,被告可以補充證據。”
    第三十七條規定:“原告可以提供證明行政行為違法的證據。原告提供的證據不成立的,不免除被告的舉證責任。”
    第三十八條規定:“在起訴被告不履行法定職責的案件中,原告應當提供其向被告提出申請的證據。但有下列情形之一的除外:(一)被告應當依職權主動履行法定職責的;(二)原告因正當理由不能提供證據的。在行政賠償、補償的案件中,原告應當對行政行為造成的損害提供證據。因被告的原因導致原告無法舉證的,由被告承擔舉證責任。”
    分析:
    新《行政訴訟法》在證據章節增加了很多內容,使行政訴訟證據制度更加完善,有利于司法公正。新增的這三條規定主要涉及舉證責任分配問題,借鑒了最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第一條至第六條的規定。
    《行政訴訟法》明確規定了被告對被訴行政行為負舉證責任,這是行政訴訟舉證責任分配的基本原則,與民事訴訟誰主張、誰舉證的舉證責任分配的基本原則大不相同。 一般情況下,行政機關基于調查收集的證據作出行政行為,即先取證、后裁決,因此人民法院原則上不允許被告補充提供證據。但在實踐中,行政機關可能在作出行政行為時已經收集了證據卻因不可抗力等正當事由不能提供,有的原告、第三人在行政訴訟程序中提出在行政處理程序中沒有提出的反駁理由或者相關證據,這都使行政機關難以應對,不利于公平公正審判。為有助于程序公正的實現,新《行政訴訟法》第三十六條規定被告在特定情況下可以補充證據,即允許行政機關在舉證期限后進一步提供證據。
    適用新《行政訴訟法》第三十六條應注意5點。一是行政機關延期提供的證據必須是在作出行政行為時已經收集的證據,而不是事后補充收集的證據,且該證據因不可抗力等正當理由不能按期提供。二是延期提供證據須經人民法院準許。三是行政機關補充提交證據的前提是,原告或者第三人提出的理由或證據在行政處理程序中沒有提出。四是行政機關補充的證據必須與原告或者第三人此次提出的理由或證據有關。五是行政機關補充證據的時間不再限于第一審程序!
    《行政訴訟法》雖然明確規定了被告對被訴行政行為負有舉證責任,但并不排除原告在特定情況下承擔舉證責任的情形。根據最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第四條第二款的規定,在起訴被告不履行法定職責的案件中,原告應當證明其提出申請的事實,但有兩個例外情形:被告應當依職權主動履行法定職責;原告因被告受理申請的登記制度不完備等正當事由不能提供相關證據材料并能作出合理說明的。新《行政訴訟法》對該款規定基本予以保留,但擴大了原告舉證例外的情形的適用范圍。
    在實踐中,一些當事人對行政機關的征收、征用、行政不作為等行為不服要求行政賠償、補償,但難以從行政機關獲取證據無法證明損害事實。對此,新《行政訴訟法》在要求原告舉證的基礎上,規定如系被告原因導致原告無法舉證,則由被告舉證。
    十七、證據制度更加完善
    新《行政訴訟法》增加一條,作為第四十一條。該條規定,與本案有關的下列證據,原告或者第三人不能自行收集的,可以申請人民法院調。“(一)由國家機關保存而須由人民法院調取的證據;(二)涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的證據;(三)確因客觀原因不能自行收集的其他證據。”
    增加一條,作為第四十三條:“證據應當在法庭上出示,并由當事人互相質證。對涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的證據,不得在公開開庭時出示。人民法院應當按照法定程序,全面、客觀地審查核實證據。對未采納的證據應當在裁判文書中說明理由。以非法手段取得的證據,不得作為認定案件事實的根據。”
    分析:    
    證據是訴訟的核心,F行《行政訴訟法》對證據規則作出了全面的規定,但原則性較強,不便于具體操作,無法滿足人民法院審判的需要。最高人民法院制定《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》和《關于行政訴訟證據若干問題的規定》,進一步完善了行政訴訟證據制度。新《行政訴訟法》充分吸收了司法解釋的相關規定,并予以細化和補充。
    新《行政訴訟法》對證據的公開和質證主要吸收了《民事訴訟法》第六十六條的規定。將這一規定引入行政訴訟,是對訴訟公開原則的直接體現,進一步宣示訴訟雙方具有平等訴訟地位。
    值得注意的是,新《行政訴訟法》借鑒了司法解釋的規定,明確提出以非法手段取得的證據不得作為認定案件事實的根據。至此,我國三大訴訟法都明確表明對非法證據予以排除。確立行政訴訟非法證據排除規則,不僅有利于徹底糾正違法行為,也有利于切實保障訴訟參與人的權利,促進行政執法人員法制觀念的轉變,進一步適應依法行政的要求。
    十八、訴訟期間延長
    現行《行政訴訟法》第三十九條規定:“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出。法律另有規定的除外。”
    現行《行政訴訟法》第四十條規定:“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定期限的,在障礙消除后的十日內,可以申請延長期限,由人民法院決定。”
    新《行政訴訟法》將現行《行政訴訟法》第三十九條改為第四十六條。該條規定:“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。法律另有規定的除外。因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年,其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的,人民法院不予受理。”
    新《行政訴訟法》將現行《行政訴訟法》第四十條改為第四十八條。該條規定:“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的,被耽誤的時間不計算在起訴期限內。公民、法人或者其他組織因前款規定以外的其他特殊情況耽誤起訴期限的,在障礙消除后十日內,可以申請延長期限,是否準許由人民法院決定。”
    分析:
    現行《行政訴訟法》第三十九條是關于直接起訴期限的規定。根據該規定,行政訴訟的起訴期限只有3個月,當事人很容易因超過起訴期限而失去請求人民法院救濟的權利。對此,新《行政訴訟法》將起訴期限延長至6個月,有利于公民、法人和其他組織維護合法權益。出于對訴訟效率的考慮及對司法價值的權衡,新《行政訴訟法》吸收了司法解釋的相關規定,對公民、法人或者其他組織訴訟期限的保護作出了一般案件5年、不動產案件20年的時間限制。
    十九、行政不作為案件起訴期限縮短
    新《行政訴訟法》增加一條,作為第四十七條。該條規定:“公民、法人或者其他組織申請行政機關履行保護其人身權、財產權等合法權益的法定職責,行政機關在接到申請之日起兩個月內不履行的,公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。法律、法規對行政機關履行職責的期限另有規定的,從其規定。公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機關履行保護其人身權、財產權等合法權益的法定職責,行政機關不履行的,提起訴訟不受前款規定期限的限制。”
    分析:
    新《行政訴訟法》第四十七條是關于行政不作為行為起訴期限的特殊規定,行政執法機關對此需高度重視。
    在實踐中,公民、法人或者其他組織申請行政機關履行義務,往往是因為其人身權、財產權等合法權益面臨侵害。為避免行政機關怠于履行職責導致當事人權益遭受重大損失,法律規定行政機關在接到當事人履職申請2個月內不作為的,當事人就可以向法院起訴。對于緊急情況下的履職申請,如果行政機關不履行法定職責,當事人可以隨時提起訴訟。
 
二十、規范性文件納入審查范圍
    新《行政訴訟法》增加一條,作為第五十三條。第一款規定,公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法,在對行政行為提起訴訟時,可以一并請求對該規范性文件進行審查。第二款規定,前款規定的規范性文件不含規章。
    新《行政訴訟法》增加一條,作為第六十四條。規定,人民法院在審理行政案件中,經審查認為本法第五十三條規定的規范性文件不合法的,不作為認定行政行為合法的依據,并向制定機關提出處理建議。
    分析:
    為了規范立法活動,健全國家立法制度,推進依法治國,我國制定了《立法法》,自2000年7月1日起施行,對各級政府的立法權限作出了明確規定。但實踐中,許多地方政府仍然習慣于超越職權頒布實施一些與法不符的紅頭文件,損害了一部分公民、法人或者其他組織的合法權益。人民法院在審理行政案件中,盡管發現了這些規章以外的規范性文件不合法,卻因為沒有審查權,仍將其作為認定具體行政行為合法的依據,造成司法不公。
    為此,新《行政訴訟法》增加了這兩條新規定,將規范性文件納入審查范圍。這兩條新規定意義重大, 一些地方政府隨意作出的限購、限牌等限制公民權利的紅頭文件游離于司法監督之外的狀況將逐步得到改變。
    需要注意的是,根據該規定,新《行政訴訟法》第五十三條規定的規范性文件是狹義上的概念,不包括規章。審查的范圍僅為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件,不包括規章。
    《立法法》規定,國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構,可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令,在本部門的權限范圍內,制定規章。部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府,可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規,制定規章。部門規章由部門首長簽署命令予以公布。地方政府規章由省長或者自治區主席或者市長簽署命令予以公布。地方政府規章可以就下列事項作出規定:為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項;屬于本行政區域的具體行政管理事項。
    通俗地說,規章主要是指有規章制定權的行政機關依照法定程序決定并以法定方式對外公布的具有普遍約束力的規范性文件。從廣義上講,規章也是一種規范性文件,但是它不同于我們所講的一般規范性文件。一般規范性文件指的是法律、法規和規章以外的規范性文件,我們在日常工作中所使用的“規范性文件”,實際上講的是一般規范性文件,或者稱為狹義的規范性文件。從內容上看,凡是法律、法規規定以規章形式規定的事項,應當制定規章,比如,設定行政處罰,出臺法律、法規的配套制度,均屬于規章。至于一般規范性文件,主要用于部署工作,通知特定事項、說明具體問題。
    二十一、增加訴訟不停止執行的例外情形
    現行《行政訴訟法》第四十四條規定,訴訟期間,不停止具體行政行為的執行。但有下列情形之一的,停止具體行政行為的執行:(一)被告認為需要停止執行的;(二)原告申請停止執行,人民法院認為該具體行政行為的執行會造成難以彌補的損失,并且停止執行不損害社會公共利益,裁定停止執行的;(三)法律、法規規定停止執行的。
    新《行政訴訟法》將現行《行政訴訟法》第四十四條改為第五十六條。第一款規定,訴訟期間,不停止行政行為的執行。但有下列情形之一的,裁定停止執行:(一)被告認為需要停止執行的;(二)原告或者利害關系人申請停止執行,人民法院認為該行政行為的執行會造成難以彌補的損失,并且停止執行不損害國家利益、社會公共利益的;(三)人民法院認為該行政行為的執行會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的;(四)法律、法規規定停止執行的。第二款規定,當事人對停止執行或者不停止執行的裁定不服的,可以申請復議一次。
    分析:
    這是關于訴訟不停止執行原則的例外規定。
    訴訟不停止執行原則是指原告提起行政訴訟,法院依法立案受理后,并不影響被訴的行政行為的先執行力;在法院作出判決前,行政機關可以繼續執行該行政行為。訴訟期間停止執行行政行為只是一種臨時狀態,其執行力是永久失效還是有可能恢復,取決于法院對該行政行為的最終判決。
    新《行政訴訟法》增加了一類申請停止執行的主體,即利害關系人;增加了一類申請停止執行的情形,即人民法院主動停止。這樣規定有利于充分保護訴訟當事人的合法利益,避免出現原告怠于提出停止執行申請,導致利害關系人甚至是國家利益、社會公眾利益遭受難以挽回的損失。此外,為保障當事人的訴訟權利,避免其實體權益受損,新《行政訴訟法》還賦予當事人救濟權,即當事人對停止執行或者不停止執行的裁定不服的,可以申請復議一次。
    二十二、案件涉及商業秘密可申請不公開審理
    現行《行政訴訟法》第四十五條規定,人民法院公開審理行政案件,但涉及國家秘密、個人隱私和法律另有規定的除外。
    新《行政訴訟法》將現行《行政訴訟法》第四十五條改為第五十四條,增加一款,作為第二款:“涉及商業秘密的案件,當事人申請不公開審理的,可以不公開審理。”
    分析:
    這是關于公開審理的規定。
    公開審判制度要求人民法院審判行政案件,除法律規定的情況外,審判過程應當向社會公開;對于不公開審判的案件也應當公開審判。近年來,公民、法人和其他社會組織越來越重視用法律手段維護自己的合法權益,涉及企業商業秘密的行政復議和行政訴訟案件逐年增多。如果對涉及企業商業秘密的案件一律公開審理,勢必對企業造成不利影響。出于保護訴訟當事人合法權益的考慮,新《行政訴訟法》賦予當事人對涉及商業秘密案件申請不公開審理的權利。
    二十三、單位妨礙行政訴訟須追責
    現行《行政訴訟法》第四十九條第一款規定,訴訟參與人或者其他人有下列行為之一的,人民法院可以根據情節輕重,予以訓誡、責令具結悔過或者處一千元以下的罰款、十五日以下的拘留;構成犯罪的,依法追究刑事責任:(一)有義務協助執行的人,對人民法院的協助執行通知書,無故推拖、拒絕或者妨礙執行的;(二)偽造、隱藏、毀滅證據的;(三)指使、賄買、脅迫他人作偽證或者威脅、阻止證人作證的;(四)隱藏、轉移、變賣、毀損已被查封、扣押、凍結的財產的;(五)以暴力、威脅或者其他方法阻礙人民法院工作人員執行職務或者擾亂人民法院工作秩序的;(六)對人民法院工作人員、訴訟參與人、協助執行人侮辱、誹謗、誣陷、毆打或者打擊報復的。第二款規定,罰款、拘留須經人民法院院長批準。當事人對決定不服的,可以申請復議。
    新《行政訴訟法》將現行《行政訴訟法》第四十九條改為第五十九條。該條規定,訴訟參與人或者其他人有下列行為之一的,人民法院可以根據情節輕重,予以訓誡、責令具結悔過或者處一萬元以下的罰款、十五日以下的拘留;構成犯罪的,依法追究刑事責任:
    (一)有義務協助調查、執行的人,對人民法院的協助調查決定、協助執行通知書,無故推拖、拒絕或者妨礙調查、執行的;
    (二)偽造、隱藏、毀滅證據或者提供虛假證明材料,妨礙人民法院審理案件的;
    (三)指使、賄買、脅迫他人作偽證或者威脅、阻止證人作證的;
    (四)隱藏、轉移、變賣、毀損已被查封、扣押、凍結的財產的;
    (五)以欺騙、脅迫等非法手段使原告撤訴的;
    (六)以暴力、威脅或者其他方法阻礙人民法院工作人員執行職務,或者以哄鬧、沖擊法庭等方法擾亂人民法院工作秩序的;
    (七)對人民法院審判人員或者其他工作人員、訴訟參與人、協助調查和執行的人員恐嚇、侮辱、誹謗、誣陷、毆打、圍攻或者打擊報復的。
    人民法院對有前款規定的行為之一的單位,可以對其主要負責人或者直接責任人員依照前款規定予以罰款、拘留;構成犯罪的,依法追究刑事責任。
    罰款、拘留須經人民法院院長批準。當事人不服的,可以向上一級人民法院申請復議一次。復議期間不停止執行。
    分析:
    這是關于妨礙行政訴訟的強制措施的規定。
    對比新舊規定,主要有5點不同。
    1.加重了妨礙行政訴訟行為法律責任,將罰金從1000元提高至1萬元。
    2.要求相關義務人對人民法院的協助調查決定嚴格執行,不得妨礙調查。
    3.明確規定提供虛假證明材料,妨礙人民法院審理案件屬于違法犯罪行為。
    4.明確規定以欺騙、脅迫等非法手段使原告撤訴屬于違法犯罪行為。
    5.明確規定單位犯罪情形,即人民法院對有違法情形的單位主要負責人或者直接責任人員依照前款規定予以罰款、拘留;構成犯罪的,依法追究刑事責任。

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