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吳江華衍水務有限公司濫用市場支配地位案

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經國家工商行政管理總局授權,江蘇省工商行政管理局于2015年6月23日對吳江華衍水務有限公司涉嫌濫用市場支配地位的壟斷行為進行立案調查,于2016年12月30日對涉案當事人作出行政處罰決定,現予公告。

2017年2月7日


  當事人吳江華衍水務有限公司的經營范圍為:以統一管網形式生產供應自來水,投資、建設、經營吳江市區域供水工程廠及供水配套設施(含管網)等區域供水公共基礎設施,自來水管道、設備的設計、維修,生產供水材料及設備,設計、維護給排水工程。2014年以來,蘇州市吳江區多家房地產開發企業到工商機關舉報稱,當事人在提供自來水供水服務時,限定房地產開發企業對小區居民供水工程設計、施工和供水材料設備的自主選擇,涉嫌違反《反壟斷法》相關規定,請求工商機關依法查處。
  2015年6月23日,江蘇省工商局依據國家工商總局授權,對當事人涉嫌濫用市場支配地位的壟斷行為予以立案調查。

本案相關商品及地域市場的界定
  《反壟斷法》第十二條規定,相關市場是指經營者在一定時期內就特定商品或者服務(以下統稱商品)進行競爭的商品范圍和地域范圍!秶鴦赵悍磯艛辔瘑T會關于相關市場界定的指南》第二條規定,任何競爭行為(包括具有或可能具有排除、限制競爭效果的行為)均發生在一定的市場范圍內。
  本案中,當事人向房地產開發企業提供的商品為城市公共自來水供水服務。自2005年成立以來,當事人整合了吳江區域多個分散供水的鄉鎮水廠及管網,并購和改造了吳江區域供水一期工程,新建了區域供水二期工程;2008年7月基本實現由多點水源分散供水轉換成統一管網的區域供水格局。即便吳江區域實際存在極少部分自備水源供水和購買桶裝水用于生活飲用等情況,但自備水源供水數量少且不在市場銷售,桶裝水主要用于飲用且價格高,難以替代當事人提供的自來水供水服務。城市公共自來水供水服務是房地產開發企業對當事人最大的依賴所在,也是當事人在交易時附加不合理條件的基礎。
  因此,本案相關市場中的商品市場確定為城市公共自來水供水服務市場。
  本案中,投訴人反映的當事人在提供供水服務時附加其他不合理交易條件的行為均發生在蘇州市吳江區所轄地域范圍,江蘇省工商局調查的房地產開發企業所開發建設的居民小區均在上述地域內。依據2005年9月21日當事人與原吳江市建設局簽署的吳江市區域供水特許經營協議,當事人擁有吳江市行政管轄區域范圍內供水特許經營權。當事人具備唯一經營者地位,用戶在所屬地域范圍內只能選擇當事人提供的公共自來水供水服務,不存在其他可替代的地域市場。
  因此,本案相關市場中的地域范圍界定為蘇州市吳江區行政所轄地域范圍。
  綜上,江蘇省工商局將本案相關市場界定為:蘇州市吳江區行政所轄地域范圍內的公共自來水供水服務市場。

當事人在相關市場具有市場支配地位的認定
  《反壟斷法》所稱市場支配地位,是指經營者在相關市場內具有能夠控制商品價格、數量或者其他交易條件,或者能夠阻礙、影響其他經營者進入相關市場能力的市場地位。是否具備市場支配地位,是判斷經營者行為能否構成濫用市場支配地位違法行為的前提。
  依據吳江市區域供水特許經營協議,本案當事人通過原吳江市政府授權,獲得吳江區域的供水特許獨家經營權,經營期限30年,是吳江區所轄區域范圍唯一的供水特許經營者,具備區域供水公用企業自然壟斷的不可替代和無選擇性。特許經營期內,其他經營者進入本案相關市場經營的可能性極小。在本案相關地域市場內,用水戶等其他經營者對當事人的供水服務具有很強的依賴性,特別是當地房地產開發企業,只能從當事人處申請用水,且只有各項供水工程通過當事人驗收合格方可辦理通水手續,對當事人具有絕對的依賴性。根據《反壟斷法》第十八條、第十九條關于經營者市場支配地位的規定,當事人在吳江區所轄地域范圍內的公共自來水供水服務市場具有市場支配地位。

當事人利用市場支配地位在交易時附加其他不合理交易條件
  當事人在供水經營中,利用其在吳江區范圍內公共自來水供水服務的支配地位,明示或暗示房地產開發企業將給水安裝工程、二次供水工程、接水裝表工程等交由全資子公司吳江華衍建筑工程安裝有限公司(以下稱華衍建工)或其指定的企業施工。對供水工程所需的水表、管材等主要材料和設備,當事人要求房地產開發企業、施工單位必須使用當事人提供或指定的品牌、廠商。當事人實施了以下附加其他不合理交易條件的行為:
 。ㄒ唬┊斒氯颂峁┕┧⻊諘r,附加指定供水工程施工單位的不合理交易條件
  1.房地產開發企業申請用水時,當事人以“用戶須知”的形式指定施工單位。
  當事人在房地產開發企業申請用水時,提供格式化的報裝申請表,背面“用戶須知”第十二條、十三條寫明,“小區庭院管道及戶內立管原則上由當地供水企業施工”,“凡涉及二次供水的用戶……二次供水設備的安裝施工原則上由當地供水企業組織實施”。雖然表述中使用了“原則上”一詞,但由于房地產開發企業供水工程必須經當事人審核驗收方可接水,且報裝申請表正面底部用戶簽章欄預先印有“本人(本單位)已閱讀并自愿遵守用戶須知內容”字樣,房地產開發企業為避免耽誤工期和交房時間,實際上并無選擇權,只能接受當事人附加安排供水工程施工單位的不合理交易條件。
  2.當事人以告知、聯系單、證明等函件的形式,明示或暗示房地產開發企業接受由其指定施工單位的不合理條件。當事人給江蘇綢都房地產發展有限公司、吳江天鴻房地產開發有限公司的告知函指出:“現有3家二次供水施工企業通過考察能滿足我公司的技術要求,作為我公司的二次供水施工企業……”這3家企業分別是蘇州中宇建筑安裝有限公司、浙江銀珠機械設備制造有限公司、吳江市華廈建筑有限公司,均為吳江華衍水務有限公司的二次供水施工企業。吳江天鴻房地產開發有限公司和吳江市偉業恒盛置業有限公司因自行委托其他有資質的施工企業進行二次供水工程施工,工程驗收受阻,或被要求由當事人指定的施工單位進行施工改造。
  3.部分房地產開發企業提供的“免招標申請”內部流程,印證了當事人實施附加指定施工單位的不合理交易條件行為。吳江海亮房地產有限公司內部流轉的給水工程免招標申請審批單“免招標理由簡述”一欄標注:“自來水供水為吳江華衍水務壟斷,無法通過市場招標形式確定中標單位,只能按華衍水務指定的施工單位蘇州中宇建筑安裝公司施工。”
 。ǘ┊斒氯颂峁┕┧⻊諘r,附加供水工程主要材料、設備由當事人提供或指定品牌、供貨廠商的不合理交易條件
  1.當事人通過其子公司華衍建工與房地產開發企業簽訂格式化的給水安裝工程合同、接水裝表協議。調查查明,供水工程所需的主要材料設備均由當事人提供或由其指定品牌、廠商,房地產開發企業無法自主選擇。華衍建工是當事人的全資子公司,住所相同,其法定代表人由當事人的副總經理兼任,當事人對其經營行為有能力并實際施加決定性影響。
  2.當事人指定的施工單位與房地產開發企業簽訂的供水施工合同中規定:水泵(格蘭富)、控制柜、閥門、管道、水箱等均采用自來水公司入網品牌,所有工程中的所有材料和設備必須是供水單位認可或指定的。
  3.當事人利用其對供水工程的審核驗收職能,以“審核意見”的形式明確要求房地產開發企業在供水工程中使用其指定品牌或供貨廠商的材料設備。如,當事人2014年2月下達給吳江市偉業名墅房地產有限公司《關于濱河名墅二次供水系統設計的審核意見(第二次)》的第二條明確,“根據標準化設計的要求,建設單位須按照我公司的二次供水主要材料的品牌要求進行采購二次供水設施設備”。
  4.當事人與供水工程設計單位、施工單位簽訂的年度合同中規定:“除甲方供材料以外的所有材料設備均為乙方采購,采購材料、設備型號、廠家必須為甲方指定品牌,并經現場監理工程師和甲方代表同意。乙方采購的管材、閥門、配件等所有材料應按照吳江華衍主要材料供應商目錄中規定的供應商名單選購。”
  江蘇省工商局調查的20家房地產開發企業、2家供水工程設計單位、2家施工單位,1家水表供應企業,均對當事人在提供供水服務的過程中濫用市場支配地位,在交易時附加上述不合理交易條件行為進行了陳述或印證。

當事人涉案行為無正當理由的認定
  在本案調查過程中,當事人先后向江蘇省工商局提交了情況說明、中止調查申請。2015年12月16日,江蘇省工商局向當事人送達了行政處罰聽證告知書(蘇工商聽字〔2015〕37號),將擬作出行政處罰的事實、理由、依據及處罰內容進行告知。2015年12月21日,當事人提出聽證申請。2016年1月6日至7日,江蘇省工商局依法舉行聽證,當事人對其行為的合理性和江蘇省工商局擬作出的行政處罰進行了陳述和申辯。
  當事人認為其在供水工程的設計、施工、材料設備市場沒有支配地位,與房地產開發企業、設計單位、工程施工單位簽訂的合同是雙方自由協商結果,沒有附加限定交易條件的條款,對市場競爭和消費者不產生影響。當事人認為,供水工程設計由其指定是房地產開發商的自主選擇,華衍建工和其認可的施工單位是以普通經營者的身份進行競爭,是為了提高供水工程的建設質量。當事人還對處罰幅度提出了異議。
  針對上述申辯理由,江蘇省工商局認為,當事人在提供供水服務過程中附加其他不合理交易條件的行為,無正當理由。
 。ㄒ唬┊斒氯烁郊又付ü┧こ淌┕挝、材料設備品牌或廠商的不合理交易條件,與其在施工、材料設備市場是否具備支配地位無關。當事人在提供供水服務過程中,利用其供水服務的不可替代性,附加交易相對人將供水工程施工以及材料設備的選用交由其或其指定的公司承攬的交易條件。當事人附加不合理交易條件的行為,都是基于其在供水市場的支配地位才得以實施的。
 。ǘ┊斒氯烁郊悠渌缓侠淼慕灰讞l件的行為,違背交易相對人的意愿。案件調查過程中,房地產開發公司均明確表示,希望通過市場競爭的方式確定供水工程施工單位,希望自主在市場上采購符合規定的材料設備,以減少成本。當事人陳述的房地產開發企業自愿簽訂合同,自愿將供水工程施工和材料設備選用交由當事人指定的情況,與事實不符。
 。ㄈ┊斒氯烁郊又付ü┧こ淌┕挝缓筒牧、設備品牌或廠商的不合理交易條件行為,沒有法律、法規和政策依據!冻鞘泄┧畻l例》《江蘇省城鄉供水管理條例》分別對供水、二次供水的設計、施工和材料設備標準進行規范,但均未規定必須由供水企業或其指定企業設計、施工,也沒有規定必須使用何種品牌或者哪個公司的材料設備。蘇州市吳江區政府《關于進一步加強城鎮供水供氣管理工作的意見》(吳政發〔2014〕23號)也明確規定,建設單位可以自行委托具有供水相應資質的單位承擔設計、施工、監理,二次供水工程的設計、施工,建設單位應當委托具有相應資質的單位承擔。因此,當事人以相關法律法規規定、提高工程質量、保障用水安全為由附加其他不合理交易條件的行為,不符合法律、法規和政策規定。
 。ㄋ模┊斒氯擞2015年10月提出中止調查申請,但并未認識到自身行為的違法性,堅持辯稱不存在違法行為,因此江蘇省工商局未同意其申請。當事人提出處罰幅度的問題,江蘇省工商局認為其沒有《行政處罰法》第二十七條規定的從輕或者減輕處罰的情形。同時,根據《反壟斷法》第四十九條的規定,反壟斷執法機構確定具體罰款數額時,應當考慮違法行為的性質、程度和持續的時間等因素。當事人作為承擔供水公共服務職能的公用企業,濫用其在供水市場的支配地位,在供水工程施工、材料設備采購等多個領域實施排除、限制競爭行為,嚴重損害了社會公共利益。當事人的違法行為自2011年起即存在,持續時間較長。至調查結束時止,當事人對其行為違法性仍未有正確認識,也從未表示主動整改意愿。綜合考慮以上因素,江蘇省工商局決定對其處以上一年度銷售額7%的罰款。

定性與處罰
  江蘇省工商局于2016年12月30日作出蘇工商案〔2016〕00050號行政處罰決定書,認定當事人違反《反壟斷法》第十七條第一款第(五)項的禁止性規定。根據《反壟斷法》第四十七條之規定,責令當事人停止違法行為,并處以2014年度銷售額7%的罰款,計21429419.08元。

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