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寧夏工商對三家運營商強制搭售行為開展反壟斷調查的體會

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2013年6月,經國家工商總局授權,寧夏回族自治區工商局分別對中國鐵通、中國聯通、中國電信寧夏分公司涉嫌濫用市場支配地位強制搭售商品行為開展反壟斷調查。2015年1月,3家運營商根據《反壟斷法》有關規定,向自治區工商局書面遞交《關于中止反壟斷調查的申請函》,經國家工商總局同意,自治區工商局于2015年5月14日向3家運營商下發壟斷案件中止決定書。2016年12月5日,根據上述3家運營商的整改情況,寧夏回族自治區工商局分別對3家運營商涉嫌濫用市場支配地位強制搭售商品行為作出擬終止調查決定。2017年1月9日,國家工商總局批復同意。

案件調查情況
  2012年12月下旬,寧夏回族自治區工商局根據國家工商總局競爭執法局轉辦的消費者投訴材料,對當事人在固定互聯網經營業務中涉嫌強制搭售固定電話的行為開展初查。2013年6月25日,國家工商總局授權寧夏回族自治區工商局立案查處當事人涉嫌壟斷行為。自治區工商局于2013年6月26日分別對當事人涉嫌強制搭售行為立案調查。2013年7月,自治區工商局抽調9名執法人員組成專案組,下設3個小組,分別按照相關市場認定、產品替代性分析、固定電話與互聯網服務技術分離等內容開展專題調查。2013年12月,由于工商部門體制改革,抽調人員回歸原單位,暫停案件調查工作。
  2014年10月,自治區工商局競爭執法局在前期調查基礎上,制定了調查預案,確定兩名執法人員對3家運營商繼續開展反壟斷調查。調查過程中,執法人員圍繞“三個假設”進行調查取證。一是將相關市場的商品范圍假設為普通寬帶(ADSL),二是將相關市場的地域范圍假設為該電信企業服務的用戶范圍,三是假設該電信企業在服務用戶范圍內從事普通寬帶業務中實施了搭售行為。
  從調查掌握的證據分析,3家運營商在經營普通寬帶上網業務中,不同程度地要求用戶必須安裝固定電話。寧夏鐵通、寧夏電信的強制搭售行為涵蓋范圍較廣,寧夏聯通在個別地區實施搭售行為。在此基礎上,3家運營商承認在經營活動中存在強制搭售行為的事實,均書面提出將通過內部整改、公開承諾等措施改正違法行為,消除社會影響,函請自治區工商局中止反壟斷調查。鑒于這3起反壟斷案件仍需大量證據,調查時間會比較長,結合當時自治區電信市場光纖到戶的情況,為切實保護消費者權益,進一步提高工商和市場監管部門反壟斷執法社會形象,經國家工商總局同意,自治區工商局依據《反壟斷法》相關規定,對3家運營商涉嫌濫用市場支配地位搭售商品的行為作出中止反壟斷調查的決定,并授權有關地市市場監管局監督3家運營商履行承諾情況。

履行承諾及監督措施
  在作出中止反壟斷調查決定之前,自治區工商局召開 3家運營商負責人參加反壟斷約談會議。3家運營商承諾采取如下措施消除行為后果:在全公司范圍內開展自查自糾工作,加強對營銷人員的培訓,堅決制止強制捆綁銷售行為;在報紙等新聞媒體上發布消費者自由選擇商品(服務)的承諾書,通過營業廳、客服中心等渠道加強宣傳;被強制搭售固定電話用戶申請取消固定電話服務的,公司各營業廳予以辦理。
  自治區工商局授權5市市場監管局和銀川開發區、寧東工商局對3家運營商分公司和營業網點改正行為進行監督。在規定的時間內,3家運營商均按照要求提供了履行承諾情況書面報告,自治區工商局對有關情況進行核實,為是否終止反壟斷調查提供證據支持。據統計,2016年1月至7月,寧夏電信固定電話拆機9萬戶,寧夏聯通固定電話拆機2360戶,寧夏鐵通固定電話拆機17636戶。這組數據反映出3家運營商通過整改,在維護消費者權益方面已經取得明顯效果。據此,自治區工商局經國家工商總局批復,終止調查。

輿情分析點評
  隨著科學技術和消費水平的提高,互聯網技術已走進千家萬戶,互聯網服務成為消費者關注熱點。當前,我國僅有3家提供互聯網服務的電信運營商,行業本質上不是一個完全競爭的市場,具有自然壟斷的屬性。長期以來,電信企業憑借這種市場優勢地位,掌握著經營品種和價格的主動權,特別是固定電話和固定互聯網捆綁銷售行為嚴重剝奪了消費者自由選擇權。在此情況下,自治區工商局對3家運營商上述行為開展反壟斷調查,順應民意,在社會上引起積極反響,進一步彰顯了工商和市場監管部門競爭執法權威,提高了工商和市場監管部門以民為本、執法為民的社會形象,同時也促使電信企業進行技術改造和增加投入,使得通信企業的寬帶接入由FTTH(光纖到戶)全面替代ADSL(普通寬帶)。
  中國電信觀察人士項立剛認為,壟斷大部分是通過舉報被發現的,本次寧夏回族自治區工商局經國家工商總局授權對寧夏3家運營商“主動”展開反壟斷調查的案例比較少見。
  近年來,工商和市場監管部門12315指揮中心收到的消費者關于電信企業的投訴呈遞增趨勢,強制捆綁、格式合同違法、虛假宣傳、消費欺詐等行為時有發生,商業賄賂等不正當競爭行為在電信進校園等特定領域依然存在。“得民心者得天下”,這句話同樣適用于市場競爭。上述違法行為雖然能在短時間內給企業帶來超額利潤,但從長遠看,會給企業社會形象和商譽帶來較壞影響。一旦失去信任,隨著通信行業市場的充分競爭,消費者必然會去選擇其他服務更好、價格更低的企業。自治區工商局將持續關注電信行業,充分發揮政府部門“有形的手”的職能作用,加強事中事后監管,依法查處損害市場競爭秩序和消費者權益的行為,與企業共同營造公平競爭的市場秩序。

辦案體會
  注重運用承諾制度,提升反壟斷執法效能。濫用市場支配地位反壟斷案件需要在市場支配地位認定和壟斷行為兩方面獲得證據支持,案件調查時間較長,對及時維護公平公正的市場競爭秩序和維護消費者權益有一定的“時間差”。因此,如何正確運用《反壟斷法》第四十五條規定的承諾制度,成為查辦反壟斷案件的重要考量。自治區工商局在查處3家運營商濫用市場支配地位反壟斷案件時,正是考慮到案件仍需大量證據,調查時間比較長,結合運營商自動糾正的情況,經國家工商總局同意,對3家運營商涉嫌濫用市場支配地位搭售商品的行為作出中止反壟斷調查的決定,在最短時間內達到執法目的,取得良好的社會效果。
  善用調查取證技巧,及時調整辦案思路。反壟斷案件的調查取證通常要經歷復雜而漫長的過程。如何在最短的時間內提取到充足而有效的證據、攻破當事人防線,是需要研究的重要問題。本案調查初期,在暗訪摸排基礎上,自治區工商局確定了由外及內的調查方案,組織全系統對消費者、物業公司、房地產開發公司開展市場調查,通過外圍證據固定了3家運營商存在強制搭售損害消費者權益的法律事實。2014年10月恢復調查后,寬帶接入方式正在由ADSL(普通寬帶)向FTTH(光纖到戶)過渡,自治區工商局果斷暫停外圍調查,在提出“三個假設”調查預案的基礎上,直接對3家運營商開展調查,并適時通過媒體對反壟斷調查進行報道。在內外壓力下,3家運營商均承諾改正違法行為,申請中止調查。
  提升執法人員信心,辦案水平得到有效提升。寧夏回族自治區位于西部內陸,同發達省區市相比,經濟比較落后。自治區工商和市場監管部門查辦案件種類多為無照經營、質量不合格、商標侵權等案件。這3起反壟斷案件的查處,極大地提升了工商執法人員的信心。以此為契機,自治區工商局競爭執法局注重案源收集,拓寬執法領域,連續查處了自治區社保局濫用行政權力限制競爭案件、銀川市公共交通有限公司濫收費用案件、銀川市氣象局濫用行政權力限制競爭案件。自治區工商和市場監管部門反壟斷與反不正當競爭執法辦案水平得到有效提升,進一步彰顯了工商和市場監管部門競爭執法權威,樹立了以民為本、執法為民的良好形象。

 
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