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吉林遼寧電信企業處罰案及引發的反壟斷思考

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案情介紹
  3月16日,在國家發改委的指導下,吉林、遼寧兩省物價局分別對吉化集團信息網絡技術有限公司(以下簡稱為吉化集團)、中國聯通丹東市分公司(以下簡稱為丹東分公司)、中國聯通長春市分公司(以下簡稱為長春分公司)、長春一汽通信科技有限公司(以下簡稱為一汽通信)等電信企業實施的壟斷行為進行調查,并依法作出行政處罰。
  吉化集團在其業務范圍涵蓋小區內(只有其一家提供寬帶服務),要求只辦理寬帶業務不使用固話業務的寬帶用戶,必須每月交納5元的停機保號費,否則不予辦理寬帶業務,被認定屬于《反壟斷法》第十七條第一款第(五)項規定的濫用市場支配地位附加不合理交易條件行為。
  丹東分公司在經營寬帶業務時,要求消費者指定一部固定電話作為承載或付費電話,以實現固定電話與有線寬帶的捆綁,構成《反壟斷法》第十七條第一款第(五)項規定的濫用市場支配地位實施搭售行為。同時其作為基礎電信運營商,在向丹東有線電視公司出售帶寬時,以簽訂合作協議的方式,固定丹東有線電視公司向終端家庭用戶出售有線寬帶產品的種類和價格,限制了丹東有線電視公司在終端用戶市場上的競爭能力,構成縱向價格壟斷協議。
  長春分公司與一汽通信簽訂合作協議,約定長春市分公司使用一汽通信線路資源,在其指定小區開展寬帶業務時,使用相同的寬帶單產品資費標準。該行為被吉林省物價局認定為構成橫向價格壟斷協議。

案件引發的反壟斷思考
  吉林、遼寧電信企業案件雖然看似都沒有正當理由附加不公平交易條件,但是違法行為性質不同。吉化集團每月多收5元,丹東分公司則是搭售,兩者均對消費者權益造成損害。前者損害了消費者的公平交易權,后者損害了消費者的自由交易權,客觀上增加了消費者的支出。然而,前者行為并不以改變市場結構為目的,屬于直接針對終端消費者作出的行為,可以認定為剝削性濫用;后者雖同樣直接針對消費者,但影響所搭售商品的相關市場結構,有進一步認定為排他性濫用的可能。
  《反壟斷法》第十七條第一款第(一)項將不公平高價或低價行為認定為剝削性濫用,相比而言第(五)項所規定行為的性質值得詳細剖析。
  嚴格說來,剝削性濫用行為這個概念最初來源于歐洲各國和歐盟的反壟斷理論,后來逐漸被世界上一些國家和我國的反壟斷理論所接受和借鑒。其主要立法規定見《羅馬條約》第八十六條。在該條文中,濫用市場支配地位的若干行為被劃分為兩種基本類型,即剝削性濫用和排斥性濫用。剝削性濫用行為按照其界定主要包括以下幾種類型:一、超高的價格。具有市場支配地位的企業或者壟斷企業由于不具有來自其他競爭者的壓力,往往不會根據市場情況來確定產品的價格,而是謀求壟斷利潤下的壟斷價格。二、不公平條件。三、平靜的生活。該條件的理論來源是新古典經濟模式,即獨占者由于不存在進一步加強自身競爭力的壓力,往往能過上一種“平靜的生活”,而這種生活又是非效率性的。德國《反限制競爭法》第十九條界定了4種剝削性濫用行為,具體包括濫用支配地位損害其他企業的競爭能力、實行價格或其他交易條件等的差別待遇、壟斷價格、拒絕進入等。
  我國《反壟斷法》對剝削性濫用行為雖然作出一些規定,但只是規定了違法應當受到規制和禁止,并沒有對剝削性濫用行為類型進行說明。至于具體如何對其規制,采用哪些方法和標準,從《反壟斷法》中不得而知。因此,我國有必要加強對剝削性濫用行為和排他性濫用行為的界定和規制。
  此外,吉化集團5元收費可否被認定為“剝削行為”?其真實目的為何?這些問題沒有得到解決。故此,在濫用市場支配力框架下解決不公平交易問題與單獨規定不公平交易行為,兩種方式的效用問題值得進一步探討。

電信行業反壟斷規制的困境
  電信企業壟斷規制一直處于兩難境地。一方面,電信企業壟斷行為層出不窮,除了濫用市場支配地位進行搭售和附加不合理交易條件外,還包括與交易相對人達成縱向價格壟斷協議,與同處于競爭關系的電信企業達成橫向壟斷協議,這極大地排除了相關市場競爭,嚴重損害其他經營者和消費者的合法權益;另一方面,電信企業壟斷市場是企業本意還是電信產業發展的無奈,值得去探究。據報道,國內電信市場早已處于存量市場,加之政府不斷對其提出提速降費要求,出臺相關政策規范寬帶市場競爭,運營商的市場空間已成為“彈丸之地”。提速降費勢必導致運營商利潤降低。財報顯示,2016年中國聯通營業收入達2409.8億元,利潤只有6.3億元。也就是說,企業生存的業績要求導致當前小區寬帶壟斷、捆綁銷售等違反公平競爭原則的情況屢屢出現。同時,開發商、物業公司的利潤追求也給運營商網絡入戶設置了門檻,一定程度上造成壟斷事實。
  為解決電信企業壟斷及寬帶進小區問題,工信部副部長陳肇雄于3月6日表示要做到以下三點:第一,落實國家光纖到戶標準;第二,改造老舊小區光纖;第三,強化市場監管,整治小區“壟斷”。這體現了政府管制電信企業壟斷的力度不斷加大,從宏觀方面逐步轉入微觀層面。但是如何規制電信企業壟斷,如何使得電信企業實現提速降費、資產保值增值、產業鏈健康發展,還需要政府政策的適度引導,讓電信行業發展趨勢向好。

對當前電信業反壟斷執法的反思
  結合本文案件以及當前的執法實踐,我國在電信業反壟斷執法方面至少還存在以下幾個問題:首先,執法機構與司法機關在適用《反壟斷法》時標準不統一。以吉化集團為例,每月5元的月租費又被稱為停機保號費,這種濫用市場支配地位附加不合理條件的行為在全國十分普遍。曾有消費者對這種不合理的交易條件向法院起訴電信運營商涉嫌濫用支配地位,包括質疑運營商對寬帶用戶收取停機保號費的合法性,但獲得地方法院支持的依舊空白。在反壟斷執法系統存在競爭關系以及法院自由裁量的前提下,提高對電信業等具有自然壟斷屬性公用企業的反壟斷執法能力具有重要意義。
  其次,地方執法的積極性不足。從2008年《反壟斷法》生效至今,全國仍舊有14個省區市的工商反壟斷執法機構沒有公開過反壟斷執法處理決定。除執法意識不強外,究其深層次原因,應該是現行的《價格法》《反不正當競爭法》中也有授權地方各級工商執法機構、物價執法機構查處電信企業等公用企業濫用其市場優勢地位的規定。但是其處罰力度遠小于《反壟斷法》,且透明度低,導致外界無法監督,還會給人一種地方反壟斷執法機構長期不作為,對電信業可以放緩調查,進而選擇性執法的感受。一些長期不重視反壟斷執法的地方政府干預地方執法機構辦案,袒護本地企業。這種地方保護主義思想嚴重阻礙了地方反壟斷執法的進程!斗床徽敻偁幏(修訂草案)》刪去了與《反壟斷法》交叉規范的第六條、第七條,對此后適用《反壟斷法》從嚴查處公用企業限制競爭行為提供了更可靠的路徑。
  最后,行業執法缺乏一以貫之的態度。電信業反壟斷調查開始于2011年11月,國家發改委借助央視頻道透露其對中國電信、中國聯通涉嫌違反《反壟斷法》開始調查,然而時至今日國家發改委也未公布最終決定。該案的模糊處理也導致我國從2012年到2014年電信業反壟斷執法處于停滯狀態。
  因此,結合中國國情,再參考國外執法機制,上海公司注冊有必要對加大執法透明度以及執法力度作出一些改進?煽紤]改進和完善的舉措包括:案件一經立案就必須公示,以提高地方執法辦案效率,縮短辦案周期;定期通報全國各級反壟斷執法機構的辦案進度,促進各省區市間相互學習借鑒經驗;對各級反壟斷執法機構的案件進行總結,通報給各級人大、政協、紀委監察部門等。
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