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銀行指定評估機構屬于限制競爭嗎?

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 案情:

    2009年,江蘇省連云港工商局接到多起消費者、企業、評估機構關于某國有銀行非法干預評估市場公平競爭的投訴。經查,當事人在借款人申請辦理抵押貸款過程中,要求借款人到其指定的9家評估機構辦理房地產抵押評估。辦案機關認為,當事人的行為違反了《反不正當競爭法》第六條的規定,構成限制競爭,依據《反不正當競爭法》第二十三條的規定對其作出罰款5萬元的行政處罰,責令立即停止違法行為。

    當事人對行政處罰決定不服,向當地人民政府提出行政復議申請,辦案機關進行了行政復議答辯。在復議過程中,雙方在行為合法性、違法行為性質、管轄權等相關問題上存在較大分歧,復議機關最終維持了辦案機關的行政處罰決定。

    分析:

    焦點一:商業銀行限定借款人在指定的評估機構辦理抵押貸款評估,是否屬于《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》規定的金融業務?

    貸款評估按評估主體可分為兩種。一種是商業銀行在發放貸款過程中,由其負責評估的內設機構進行貸款評估,作為銀行內部工作流程的一個環節。這種評估不是服務于借款人,而是服務于本銀行的貸款決策機構,不對外發生法律關系。另一種是由具有評估資質的合法評估機構提供市場化的評估服務,其服務對象是一切有評估服務需求的用戶,評估機構與服務對象之間發生民事法律關系。

    相比較而言,第一種評估不屬于獨立業務,只是發放貸款業務中的一道工序;第二種評估是獨立于金融機構之外的一項業務,但不是金融機構對外開展的業務。

    在本案中,當事人指定獨立的評估機構為借款人提供評估服務并出具評估報告,錯誤地將評估業務納入金融業務,也錯誤地將獨立的評估機構作為其附屬機構!渡虡I銀行法》第三條列舉了商業銀行可以經營的14項業務,其中不包括評估業務。此外,當事人經核準的經營范圍同樣不包括評估業務。

    焦點二:國家工商總局對《反不正當競爭法》是否具有行政解釋權?

    在本案中,辦案機關適用《反不正當競爭法》定性處罰,依據國家工商總局相關答復中的指導性意見進行理解。國家工商總局2008年《關于商業銀行等金融企業不正當競爭管轄權問題的答復》明確指出,除《商業銀行法》明確規定由銀行業監督管理機構查處的不正當競爭行為外,工商行政管理部門對金融機構的其他不正當競爭行為和限制競爭行為具有監督檢查權。

    復議過程中,當事人提出國家工商總局無權對《反不正當競爭法》進行解釋。這種觀點是錯誤的。1981年全國人大常委會在《關于加強法律解釋工作的決議》中規定,不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應用的問題,由國務院及主管部門進行解釋。這一規定明確表明,行政機關在執行法律過程中,有權對具體應用問題進行解釋。上海注冊公司2000年國務院《關于貫徹實施〈中華人民共和國立法法〉的通知》進一步明確了全國人大常委會的這一意見。國家工商總局是國務院直屬的主管市場監管和行政執法的部門,對工商機關在適用《反不正當競爭法》過程中遇到的具體應用問題有權進行解釋。

    焦點三:最高人民法院對個案的答復是否排除了工商機關的管轄權?

    復議過程中,當事人以2006年最高人民法院《關于工商部門對農村信用合作社的不正當競爭行為是否有權查處問題的答復》中的意見提出抗辯,認為工商機關對本案無管轄權,國家工商總局的解釋與最高人民法院的司法解釋沖突,應優先適用《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》及《金融違法行為處罰辦法》。

    辦案機關認為,上述意見是針對安徽某農村信用合作社在辦理貸款時強制貸款人繳納股金一案所作的答復,該案屬于變相吸收存款,是《商業銀行法》明確規定的金融違法行為,與本案中的違法行為明顯不同。銀行限定借款人接受指定評估機構提供的評估服務行為,屬于利用優勢地位非法干預他人之間交易的不正當競爭行為,不屬于《商業銀行法》和《金融違法行為處罰辦法》規定的金融違法行為。

    焦點四:行業慣例能否成為豁免理由?

    風險管理是金融行業的基本業務要求,但風險管理的根本在于健全內部管理,提升自身的科學決策水平,不能靠干涉他人之間的交易減少自己的風險。行業慣例是行業內在經營過程中形成的一些被大多數經營者普遍遵循的不成文的規矩,需要經過法律的評判和市場的檢驗,不能由具有共同行業利益的經營者單方認可。

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