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本案的行政處罰追責時效從何日起算?

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案 情

2012年10月11日,A市工商局經檢支隊接到群眾舉報,稱某銀行a分行在辦理房屋抵押貸款過程中利用格式合同轉嫁費用,侵害消費者合法權益。2012年10月12日,A市工商局正式立案調查。

經查,2008年7月1日至2013年5月31日,當事人a分行共辦理個人住房抵押貸款2223件。在從事以房屋作抵押的借貸經營活動中,a分行以甲方身份在不同時期與消費者(即借款人)分別簽訂事先印制、統一格式的個人購房貸款合同、個人購房貸款合同③和個人抵押貸款合同等3個版本的合同。在個人購房貸款合同、個人購房貸款合同③第五部分其他約定條款第十八條“費用承擔”一項和個人抵押貸款合同第五部分第二十一條“費用承擔”一項中,a分行規定:本合同項下的有關費用,包括但不限于公證費、評估費、保險費、律師費及由于乙、丙方違約,甲方為實現債權所涉及的訴訟費、執行費、評估費、拍賣費、律師費、登記費及有關稅費等,由乙方(即借款人)承擔。

根據國家發展和改革委員會、財政部《關于規范房屋登記費計費方式和收費標準等有關問題的通知》(發改價格〔2008〕924號)和2008年5月6日住房和城鄉建設部頒布施行的《房屋登記簿管理試行辦法》(建住房〔2008〕84號)以及《房屋登記辦法》的相關規定,該項房屋抵押登記費應該由銀行繳納。在實際辦理房屋抵押登記手續過程中,當事人a分行以簽署上述格式合同內容為前提,約定由消費者(即借款人)繳納由房產產權交易管理機構收取的房屋抵押登記費,共計轉嫁費用133380元。

辦案機構認為,a分行的行為違反了《消費者權益保護法》第二十四條和《河南省消費者權益保護條例》第十二條的規定,構成利用格式合同規避責任、轉嫁費用、侵害消費者合法權益的違法行為。

分 析

對于本案的行政處罰追責時效,辦案人員有兩種不同意見。

第一種意見認為,對a分行的行政處罰追責時效應該從2013年5月31日算起。a分行在從事以房屋作抵押的借貸經營活動中,使用了3個版本的合同,但是其中對費用承擔的約定沒有更改。雖然每份合同針對不同貸款個體,但其利用格式合同規避責任、轉嫁費用、侵害消費者合法權益的違法行為,非常明顯地連續侵犯不特定的申請住房抵押貸款人的合法權益。

第二種意見認為,對a分行的行政處罰追責時效應該從2012年10月11日辦案機構立案調查之日往前推斷兩年,即從2010年10月11日起計算。a分行在從事以房屋作抵押的借貸經營活動中實施了涉嫌違法行為,但其行為針對的是不同的貸款個體。2010年10月11日以前,在a分行申請住房抵押貸款的消費者權益雖然也受到了侵害,但未在違法行為發生的兩年內被發現,不應給予a分行行政處罰。

筆者同意第一種意見!缎姓幜P法》第二十九條規定:“違法行為在二年內未被發現的,不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。前款規定的期限,從違法行為發生之日起計算;違法行為有連續或者繼續狀態的,從行為終了之日起計算。”行政處罰追責時效是指行政機關追究違法行為當事人的行政法律責任的法定有效期限。違法行為已經超過追責時效期限的,不再追究行政法律責任!缎姓幜P法》第二十九條明確規定行政處罰的追責時效為2年。同時,針對某些特殊形式的行政違法案件,《行政處罰法》第二十九條規定,如果其他法律對時效有特殊規定的,依其他法律規定的時效執行,如《治安管理處罰條例》第十八條。 連續違法行為是指同一違法當事人連續兩次或兩次以上實施性質相同的違法行為。繼續違法行為是指同一違法當事人在一定時間內所實施的處于繼續狀態的違法行為。

第二種意見沒有認識到a分行利用格式合同規避責任、轉嫁費用,侵害消費者合法權益的違法行為明顯具有連續性。如果a分行利用格式合同規避責任、轉嫁費用,侵害消費者合法權益的違法行為僅處罰一次,就應該從違法行為發生之日起計算,判斷是否應該追責。本案中,a分行作為違法當事人,在2008年7月1日至2013年5月31日期間,上海注冊公司連續2223次實施性質相同的違法行為,追責時效應該從違法行為終了之日的2013年5月31日起計算。

需要注意的是,《行政處罰法》第二十九條規定的時效有兩層含義:一是違法行為無連續或者繼續狀態的,從違法行為發生之日起計算只要不超過兩年被發現,就應該追究其違法責任;二是違法行為有連續或者繼續狀態的,從行為終了之日起計算,只要不超過兩年被發現,應該追究其全部違法行為的行政責任。因此,本案當事人的行為應該從2013年5月31日起計算,一直追溯到2008年7月1日。

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