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逾期年檢案件若干問題探討

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 案情:

    A公司未按規定參加2007年度年檢,B縣工商局2008年7月23日在《大眾日報》公告限期年檢通知書,要求包括A公司在內的未參加年檢企業于7月30日前接受年檢。同時,B縣工商局在該局公告欄公布了限期年檢企業名單。2008年8月8日,B縣工商局向 A公司送達了限期年檢通知書,要求 A公司于8月15日前接受年檢,送達回證無原告簽名或蓋章,備注欄注明“三里溝小區查無該企業”。

    同年8月23日,B縣工商局又在同一報紙公告限期年檢公告,說明7月23日在《大眾日報》公告限期年檢通知書,并于8月4日向各未參加年檢企業送達了限期年檢通知書,要求未參加年檢企業自公告發布之日起60日內依法接受年檢;逾期仍未接受年檢的,將依法吊銷其營業執照。同時,B縣工商局將該公告和未檢企業名單在該局公告欄內張貼。11月6日,B縣工商局對A公司作出聽證告知書,11月7日送達聽證告知書,送達回證上無原告簽名或蓋章,備注欄注明“注冊住所查無該企業”。 11月18日,B縣工商局再次在《大眾日報》上公告企業年檢行政處罰聽證告知,并同時在該局業務公告欄公告了未參加年檢及聽證企業名單。12月11日,B縣工商局作出行政處罰決定,并于當日按照A公司登記注冊的住所直接送達,送達回證上無原告簽名或蓋章,備注欄注明“注冊地址查無該企業”。

    2009年1月5日,B縣工商局向A公司郵寄送達行政處罰決定書,1月7日郵政局以原址查無此人為由退回。隨后,B縣工商局1月22日在《大眾日報》公告送達。

    A公司不服,提起行政訴訟。上海公司注冊網查明,A公司登記的公司住所既無門牌號碼,也沒有醒目的牌匾,B縣工商局無法直接送達相關法律文書。B縣工商局作出的限期年檢通知書、聽證告知書、行政處罰決定書的送達回證中,都沒有A公司簽名或蓋章,沒有證據證明注冊地址查無此企業,A公司不承認收到B縣工商局送達的任何材料。法院認為,B縣工商局不能證明已經履行了直接送達義務。B縣工商局在沒有直接送達和郵寄送達的前提下公告送達程序違法,決定撤銷B縣工商局作出的行政處罰決定。

    評析:

    本案在工商機關日常工作中比較典型,人民法院的判決也并不是沒有法律依據。實踐中,未參加年檢企業多數已經不再從事生產經營活動,但并沒有到工商機關依法辦理清算注銷手續,導致工商機關送達相關法律文書時困難重重。

    根據《企業年度檢驗辦法》第十九條的規定,企業年檢流程分為3個階段。依據現行法律要求判斷本案的送達程序,確實存在一定的問題。

    一是在沒有直接送達限期年檢通知書之前,2008年7月23日的公告送達屬無效送達。

    二是在2008年8月8日直接送達限期年檢通知書沒有完成的情況下,沒有采取進一步郵寄送達等補救方式,繼續選擇公告送達,是不合法的。

    三是在11月7日直接送達聽證告知書沒有完成的情況下,沒有采取郵寄送達等補救方式,而是繼續選擇公告送達,也是不合法的。

    分析:

    對逾期年檢案件的3個相對獨立而又緊密聯系的程序,在具體辦理過程中應當注意6個問題。

    1.法律適用問題

    對沒有參加年檢企業的處理是行政處罰!豆ど绦姓芾頇C關行政處罰程序規定》是規范工商機關行政處罰行為的基本程序,但是《企業年度檢驗辦法》規定的程序與其不一致。按照《立法法》的基本原則,行政處罰基本程序應當適用《工商行政管理機關行政處罰程序規定》。但《企業年度檢驗辦法》作為年檢的基本程序,同屬國家工商總局的規章,屬于特別規定,不一致的程序應當優先適用。

    2.吊銷營業執照處罰程序的立案時間

    如左圖所示,現行年檢處罰程序分為兩個階段。第一階段是年檢最后期限6月30日之后統一依法立案,在公告限期接受年檢60日期滿前依法接受年檢的,給予罰款處理并辦理補檢手續后結案。沒有接受年檢的,進入吊銷營業執照的第二階段。因此,吊銷營業執照處罰程序的立案時間應當在公告限期接受年檢60日期滿后,而不是6月30日之后。

    前一階段罰款補檢,后一階段吊銷營業執照,這是兩個不同的行政處罰種類,不存在轉化問題,是對同一行為的不同嚴重程度分別規定的行政責任。

    3.限期年檢通知書改正期限及起算時間問題

    接受年檢是企業的法定義務,通知沒有依法年檢的企業在一定期限內改正違法行為,是工商機關的法定義務?梢詤⒄铡渡綎|省工商行政管理機關規范行政處罰自由裁量權辦法(試行)》(魯工商法字〔2008〕192號)第七條辦理,責令改正或責令限期辦理(登記)的期限一般為15日,即6月30日前未參加年檢補辦年檢的期限為15日。15日補檢期的起算時間應以工商機關向企業送達限期年檢通知書的日期為準。

    4.限期年檢通知書送達的方式、順序和證明

    《工商行政管理機關行政處罰程序規定》第六十七條規定了行政處罰(聽證)告知書以外的文書送達方式,應當按照直接送達—郵寄送達—公告送達遞進的方式完成送達義務。據此規定,如果工商機關無法直接送達,應當再實施進一步郵寄送達,郵寄送達無法送達的,才可進入公告送達環節,沒有直接送達或郵寄送達而直接公告送達,則限期補檢的送達程序存在問題。

    限期年檢通知書是否需要公告送達?從《企業年度檢驗辦法》第十九條第一款和第二款的行文邏輯來看不需要公告送達,第一款只適用于直接送達后,或者無法直接送達而通過郵寄送達后,企業依法主動到工商機關接受年檢,工商機關給予罰款處罰后通過年檢。如果此種情形即采用公告送達,則與第二款存在沖突。

    5.行政處罰(聽證)告知書的送達方式和順序

    根據《工商行政管理機關行政處罰程序規定》第五十二條的規定,送達方式為直接送達—郵寄送達—公告送達,即直接送達和郵寄送達可任選一種,無法送達時即可公告送達,15日即視為已經送達。

    6.補檢的最后期限

    公告送達限期年檢通知書期限屆滿時,即為補檢的最后期限,超過此期限,則只能給予吊銷營業執照的行政處罰,而不能罰款后補檢。

    意見和建議:

    實踐中,多數被吊銷營業執照企業都已經不再從事生產經營活動,由于各種原因沒有依法辦理清算、注銷手續。

    從現行法律規定來看,辦理逾期年檢吊銷營業執照案件,如果從6月30日年檢期限過后送達限期年檢通知書開始,需要經過180天處罰決定書才能生效,也就是要到下一個年度年檢開始時才能完成上一年度的逾期年檢吊銷營業執照案件的全部程序。

    鑒于送達程序在工商機關具體行政行為過程中具有證明合法性的重要作用,無法送達、當事人不接受送達等情況屢見不鮮,進一步完善逾期年檢案件送達程序、提高送達效率、減少無謂的送達過程尤為重要。筆者有3個方面的建議。

    1.完善送達程序的指導思想

    相對于司法活動,行政機關更加注重效率。從逾期年檢吊銷營業執照案件來看,盡快完成吊銷營業執照程序,清除已經死亡的市場主體,維護健康有序的市場環境,是工商機關義不容辭的責任。上述逾期年檢案件送達程序,顯然與這個目標存在很大差距。

    企業登記注冊的住所(經營場所)是工商機關對其進行監督管理的重要信息,企業應當保證住所(經營場所)的真實性。工商機關直接送達法律文書,向其住所(經營場所)送達即可認為是履行了法定送達義務。如果在送達限期年檢通知書等法律文書時,其住所(經營場所)是虛假的,或者已經有證據證明企業不在該處生產經營,應當由企業承擔送達不能的法律后果?梢越梃b《民事訴訟法》第八十六條的規定,引入留置送達程序,把相關法律文書留在企業的住所(經營場所),并采用拍照、錄像等方式記錄送達過程,無須再啟動郵寄送達或公告送達程序。

    此外,還可以借鑒《民事訴訟法》第八十七條的規定,經受送達人同意,對行政處罰決定書、行政處罰(聽證)告知書以外的法律文書,可以采用傳真、電子郵件等能夠確認其收悉的方式予以送達,以提高送達效率。

    2.明確限期年檢通知書的送達方式

    筆者認為,直接送達或者郵寄送達任選一種,而不是無法直接送達再選郵寄送達,也無須針對單個企業的公告送達。因為,企業住所(經營場所)是登記機關掌握的登記事項信息,工商機關依據登記信息送達文書,理應受到保護和支持。如果工商機關直接送達不能,郵寄送達也無法完成送達程序,則應當認定無法送達的責任由企業承擔,工商機關已經履行了送達義務,無須再由工商機關舉證證明。

    3.結合限期年檢通知書的送達情況,簡化吊銷營業執照處罰的送達程序

    限期年檢通知書仍然可以采用直接送達—郵寄送達的模式。在直接送達不能,郵寄送達又被退回的情況下,此時采用工商機關以外的第三人送達,其公信力非常高,足以證明企業在登記注冊的住所(經營場所)是虛假的,或者已經不在此處從事生產經營活動。在這種情況下,對吊銷營業執照案件送達聽證告知書、處罰決定書時,應當全面簡化,而不是囿于目前的法律規定做無用功。

    建議采取兩種模式:一是全部直接選擇公告送達程序;二是聽證告知書仍維持現行模式,即直接送達和郵寄送達任選一種,無法送達的再選擇公告送達,行政處罰決定書則采取直接公告送達方式。

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